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行政程序应采何种模式？对此意见不一。笔者以为，行政程序即行政目的实现程序，为了实现程序正义，行政程序坚持了民主参与性，但无庸讳言的是，无论程序的启动（依申请行为除外）、证据的调查与取舍，还是行政决定的作出，行政主体都处于主导地位。故此，行政程序理应是职权主义模式（或曰纠问式模式），尽管其吸纳了不少对抗制的合理因素。不过，由于法文化传统上的差异，在正式听证程序中，以德国为代表的大陆法系国家采用职权主义模式，而以美国为代表的英美法系国家却多施行当事人主义模式。也正因为如此，两类模式在态度上在对待行政案卷的采用了不同的立法进路。德国、日本、韩国以及我国台湾地区等有着大陆法系背景的国家和地区认为：听证笔录对行政主体的决定有一定约束力，行政主体应“斟酌”听证笔录作出决定，但不是必须视听证笔录为唯一依据，除非法律有相反规定。 例如，德国《联邦行政程序法》第69条第1项规定：“官署应斟酌全部程序的结果，决定之。”我国台湾地区《行政程序法》第108条第1款规定：“行政机关作成听证之行政处分时，除依第43条之规定外，并应斟酌全部听证之结果。但法规明定应依听证记录作成处分者，从其规定。”另一方面，美国等有着英美法系背景的国家则认为：行政主体的行政行为只能以案卷作为唯一依据，不能在案卷之外以当事人所未知悉和未论证的事实为根据。如美国《联邦行政程序法》第556条（e）款规定：“证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成按照本编第557节规定作出裁决的唯一案卷。”
从表面上看，两种模式在对待行政案卷的态度上似乎因“唯一”和“斟酌”而昭然若揭、大异其趣，实则不然。笔者以为，二者在旨趣上是一致的，只不过当事人主义模式在承认人类有限理性的前提下，力求通过民主参与的方式实现纠纷解决的正当化，其要义是程序正义。而职权主义模式则试图通过发现客观真实更倾向于实质正义的追求。故此，它因“职权探知主义”的指引更强调行政主体的能动作用，在正式听证程序之外还允许行政调查官进一步收集证据。但值得注意的是，这些证据亦应经相对人的质证方可作为定案的根据。如我国台湾地区《行政程序法》第39条规定：“行政机关基于调查事实及证据之必要，得以书面通知相关之人陈述意见。”因此，听证笔录和听证程序之外调查的证据，由于都满足了程序主体听证权的要求，所以也就合乎了行政案卷的实质要件，二者共同构成了整个行政程序的案卷。正是从这个角度上讲，职权主义模式“斟酌“的是“听证记录”，而行政案卷是行政行为的依据的“唯一”。至此，我们可以作出以下小结：在正式听证程序中行政案卷是作出行政行为的“唯一”或至少是主要依据。
（二）非正式听证程序；公正与效率的衡平
在正式听证程序中应建立严格的行政案卷制度，那么非正式听证程序中是否亦应如是呢？答案是肯定的。笔者认为，其必要性表现在：
一方面，根据各国行政程序的立法例，正式听证只有在法律明确规定时的极其狭小范围内才得以运用，非正式听证占据了行政程序的主导。即使在美国这样一个讲求“正当法律程序”的国度里，及于公正与效率的考量，也是以非正式听证为主，非正式听证“构成了美国行政程序的骨干”，甚至视为“行政程序的命根子” 。还有资料显示非正式行政行为占据了行政行为的90%以上。 这样，如果行政案卷制度仅局限于正式听证，将会倾覆整个行政程序法制。因为作为程序正义之核心的听证权将在绝大部分时间内无所依从。
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