土地立法新探
以土地发展权为视角
New Research on Land Legislation
In a View of Land Development Right
刘明明;卢群群
【摘要】土地发展权由英国首创，是指改变土地用途或者提高土地利用度的权利，它是从土地所有权中分离出来并且具有独立性和可移转性的财产权。土地发展权是私法公法化和公法私法化的结果，土地发展权具有人权属性。我国经济飞速发展的同时也遇到了严重的环境问题，如农地流失、土地沙漠化等。其中重要的一个原因在于在土地利用和管理中重义务轻权利、重政府轻市场，缺失一种产权安排。我国采物权法定主义，尚未对土地发展权做出规定。本文通过对土地发展权的理论基础以及国外土地发展权的比较研究得出，在我国创设土地发展权具有必要性和可行性。通过创设土地发展权，可以将农地保护的正外部性内部化，激励农民保护农地，以推动土地用途管制制度的顺利实施。赋予农民集体土地发展权，可以保障农民参与土地增值利益的分享和实现土地利用和管理中公权与私权以及私权与私权之间的平衡。借鉴美国的经验，我国土地发展权制度的实现应当采用发展权移转和国家购买发展权相结合的模式，同时要植根于我国的国情实现土地发展权的本土化。
【关键词】土地发展权；土地立法；土地权利
【全文】
引言
土地是人类赖以生存的最重要的资源，“是一切生产和一切存在的源泉”。[1]同时，土地又是不可更新资源，耕地一旦变成建设用地便不可恢复。当前，随着经济社会的飞速发展，城市化进程加快，经营城市之风盛行，人们对土地的需求日益高涨与土地资源的稀缺性之间的矛盾日益凸现。如何充分利用有限的土地资源，实现土地的可持续利用，是各国土地立法的重中之重。肇始于英国的土地发展权制度，立足于土地的充分有效利用，并旨在实现环境保护与经济发展之间的和谐，已经被许多国家所创设，在土地利用权利体系中占有重要的地位。在我国，土地利用效率低下已经是一个不争的事实，乱占滥用、水土流失、沙漠化、土壤污染与土地破坏等现象屡见不鲜。这类现象的出现，与我国的土地利用和保护制度不无关系。我国的土地保护以义务为本位，忽视了产权对于土地利用和保护的重要作用。“或许更加有害的是将‘人人有责’和‘应尽义务’在普世层面上的滥用，导致国民会以为法治国家的法律并非建立在权利义务对等原则的基础之上”。[2]鉴于此，笔者选择土地发展权作为研究对象，通过对土地发展权基本理论问题的研究和对国外土地发展权制度的比较分析，提出在我国现有的土地权利体系中引入土地发展权的设想，并探讨了我国土地发展权的归属及实现方式。希望本文的研究成果能够对缓和我国日益尖锐的人地矛盾、实现土地资源的可持续发展有所裨益。
一、土地发展权概述
（一）土地发展权的概念
所谓土地发展权（Land Development Right, LDR），是对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。
有的学者将土地发展权称为土地开发权或农地发展权[3]。如周诚教授认为，英文“development right”一词，具有中文的发展、开发、展开、发达等四个含义，而按照习惯，中文的“发展”一词是指事物有小到大、由简单到复杂、由低级到高级等变化；而“开发”一词则是指对于资源的利用或进一步利用。农地转变为非农用地，是指对于农地资源的进一步利用，从而应当使用“开发权”一词方为确切。[4]笔者认为，周教授将土地发展权成为土地开发权有两点值得商榷：一是“开发”与“发展”相比较，“开发”仅仅指对资源的利用或者进一步利用，并没有显明的方向性，而“发展”则表明了一事物向好的方面的飞跃，因此用“发展”一词来表达能够产生土地增值利益的土地利用更为贴切；二是周教授将土地开发权仅仅界定为农业用地转变为非农用地的权利，而没有包括因生态用地转变为农业用地或者建设用地增加建筑容积而产生的土地发展权，有失全面性。将土地发展权等同于农地发展权的观点显然不足以全面概括土地发展权的涵义。另外，我国台湾学者大都将“Land Development Right”称为土地发展权，如李鸿毅[5]、边泰明[6]、谢哲胜[7]等。为了两岸法律文化的交流，更应该将发展权称为土地发展权。
我国《
土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。据此，有的学者将土地发展权分为以下三类：农业用地转变为建设用地（商业用地）的权利（即农地发展权），提高建设用地利用度（建筑容积）的权利（即市地发展权），以及对未利用地进行开发的权利（即未利用地发展权）。[8]受人类中心主义的支配，我国关于土地的分类是以土地的经济利用价值为标准的，笔者认为，对我国土地进行分类应当以可持续发展为指导思想，以人与自然的和谐为目的，因此，土地的分类中应当包含生态用地，从而土地发展权还应当包括生态用地发展权。
（二）土地发展权的性质
关于土地发展权的性质，从不同角度出发，不同的研究者都有自己的观点。柴强等学者认为，土地发展权是一项可与土地所有权分割而单独使用、处分的财产权。胡兰玲认为，土地发展权是基于土地利用社会性、广泛性而创设的物权，而且是一种与土地所有权具有相同效力和权能的物权。[9]刘永湘、杨明洪认为，土地发展权是从土地所有权分离出来的一种物权，是针对用途管制而提出的。管制的目的是为了实现公共利益。[10]黄祖辉、汪辉认为，土地发展权是因限制土地发展而形成的，若无限制，则无土地发展权一说。分区控制、用途管制、土地征用均是对土地所有者的发展权的限制与损害。[11]栗庆斌认为，土地发展权是一种体现国家意志的经济法意义上之权，不是私法上的物权[12]。总的来说，大多数学者承认土地发展权是一项可行使或被限制而不能行使的财产权（物权）。
