基于此种已转移为私人产权的认定,土地开发许可授予私人后,如地方规划机关,在考量土地使用计划或其他情况之后,认为有撤消或修正土地开发许可时,就可以拟定一项撤消或修正土地开发许可的命令,经环境大臣批准后生效。土地开发许可的撤消或修改令开始生效时,地方规划机关对因撤消或修改开发许可土地所有权人或土地开发者遭受的损失,给与以下补偿:(1)因撤销或修改土地开发许可,导致土地权益价值损失。(2)因撤销或修改土地开发许可时,工程的花费,包括已经实际完成的工程费及规划与其他预备事项的费用。(3)直接源于撤销或修改开发许可所造成的损失或损害。
综上所述,对于英国过去所实行的发展权移转的构想及内容要点,可以归纳如下:
(1)发展权是指改变土地原有使用类别,提升土地使用集约度,增加使用密度。发展权是政府为实行土地全面使用规划管制,在地权法制方面所设想,均衡公私权益的一种新观念与新制度,发展权是将来可能实现的财产权利。在私人尚未依法取得此项权利之前,应该属于国家所有。私人在依法取得此项发展权之后,则属于该私人的私有财产。任何人对于此项既得权益如有侵害时,应当给与损害赔偿。反之,任何人如欲提高土地使用度,变更土地使用现状,则必须向政府购买发展权(实际是征收开发税)。
(2)发展权具有公有性质,其与土地中属于地主原来已依法取得的私有产权,合成土地财产权的全部。地主已经依法取得的私有产权,以土地从来使用的现状为限。发展权是指政府允许土地所有有人发展其土地,变更使用类型、升高使用等级的权利。
(3)借助发展权移转观念的创立,划分土地公、私有财产权的界限。使土地所有权人彼此间,因政府公布土地使用计划、变更土地使用类别,可能造成的损益不均与利害冲突问题,获得解决。同时可使政府实行土地使用规划管制可能产生的各种问题,获得根本解决。
(二)美国的可移转土地发展权(Transferable Development Right,TDR)和国家购买土地发展权(Purchased Development Right,PDR)
1、可移转土地发展权(TDR)
美国都市规划人员协会在美国芝加哥召开规划年会时,提出移转发展权作为讨论的主题。目的是希望实际规划人员首先接受发展权移转的新观念,然后建议政府当局修订现行有关土地使用规章。TDR所包含的法律观念主要是强调土地产权不是单一而不可分割的,例如所有权是包含各种个别权利的组合。每个个别权利都可以与其他个别权利分开单独成立,而且可以分别单独移转。例如移转发展权之后,原地主人可以保留其原有的所有权中的其他个别权利,即仍可以保持其原所有权及所有权人的地位不变。例如依照传统的法律,所有权经设定采矿权、地上权或抵押权之后,土地所有权及所有权人的地位,仍可保持不变,而发展权乃是土地所有权中所含的一种个别权利。单独移转给他人之后,就像设定地上权、抵押权或移转采矿权给他人之后,原有的土地所有权及土地所有权人的地位仍然保持独立存在。在都市边缘地区或新发展地区,土地发展权的价值,可能成为所有有权中所含的各种个别权利价值最高的。相反的,在乡村地区或农业用地,其发展权价值则可能是各种权利中价值最低的,甚至等于零。由此可知,所谓发展权就农地的变更使用而言,相当于变更使用权。由农地变更使用而产生的利益,则相当于土地发展权的价值。土地发展权移转给他人时,仍可以保持原来的农业用途,但不能再变为非农地使用。将来如果想变更为非农地使用,则须买回相当的发展权。
2、国家购买土地发展权(PDR)
美国的国家购买土地发展权(PDR)是指国家为了保护农地、环境敏感地带和历史古迹,按照市场价格购买发展受限制地区土地所有者的土地发展权。国家购买土地发展权之后,发展受限制地区的土地仍归原土地所有人所有,但是土地的用途仅限于对土地现状的利用,而不能对土地作不利于保护农地、环境敏感地带和历史古迹的深度开发。因此,通过国家购买发展权,农地、环境敏感地带和历史古迹得到了永久性保护。
国家购买发展权是建立在自愿基础上的,[22]即国家须与土地发展权人协商一致才能购买土地发展权。因此,国家要通过购买土地发展权达到保护农地、环境敏感地带和历史古迹的目的,往往受到土地所有人意愿的限制。如果环境敏感地带的土地所有人不愿意出售土地发展权,则国家购买土地发展权的方法会失灵。另外,国家按照市场价格购买土地发展权,需要耗费大量的资金,往往给国家财政带来沉重的负担,也正是由于这个原因,国家购买土地发展权的项目成功的很少。
(三)土地发展权的比较分析
1、土地发展权设立目的的比较
英国的土地发展权主要是为了消除因规划管制而产生的土地暴利,而将土地发展权收归国有之后,地主除了继续持有现有的使用权外,其开发土地的权利则丧失,并且任何开发行为都要经过规划当局和环境大臣的许可。英国的土地发展权国有化同台湾地区的平均地权有异曲同工之处。
美国的可移转土地发展权和国家购买土地发展权的目的在于保护历史古迹、保护农地和开放空间、保护环境敏感地带、取消土地投机及地主获取暴利,以及用TDR促进土地来利用规划的实施。
可见,英国的土地发展权国有化制度的目的具有单一性,即旨在消除因土地规划管制而产生的暴利,实现社会公平和正义。而美国的土地发展权制度除了消除土地投机和暴利之外还有保护生态环境、促进土地利用规划实施等目的。目的的多元性更能充分发挥土地发展权制度的优势和作用。
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