在我国，理论上已开始接受上述观点，即认为可将裁量基准这种解释性规则作为一种行政惯例和法律原则来对待。[39]在行政实务上，行政主体通常也需要根据本地方本部门的实际情况和行政执法的经验总结，通过制定裁量基准这种解释性规则确立相应的行政惯例。而这些惯例所体现的是公平行政等各种法律原则。例如，有的地方公安机关根据不同情况将拘留划分为：5日、7日、10日、13日、15日五个档次，并考虑到相对人不同的行为性质、严重程度、危害后果等因素划分出各个档次的处罚标准，从而克服了“十五贯（惯）”的作法（即一行使拘留权，便习惯于确定为15日的作法）。[40]行政主体据此对类似的个案反复适用而形成的公平裁量的行政惯例，对今后行政机关遇到相同情形的个案处理都具有拘束力。实际上，这也是“行政自我拘束原则”的体现。[41]
当然，在承认行政惯例和法律原则作为行政法的渊源而具有法律效力的前提下，作为解释性规则的裁量基准本身也并不构成行政法的渊源，而仅仅只是行政惯例和法律原则的载体，因此并不直接构成对法院审判具有强制性和拘束力的依据。[42]当裁量基准违法时，法院仅能在其所审理的个案中将依据违法的裁量基准所作出的行政决定撤销，而不能直接宣告该裁量基准无效。但是与法律规范不同，法院有权而且应当审查该裁量基准的合法性，而不是无条件地援引和适用。通过审查，如果认为该裁量基准是合法有效的，就以此作为衡量和判断行政行为是否合法的标准和尺度，并在判决书中予以引用；如果认为它是不合法的，则不承认其效力，不予适用。在司法审查“裁量基准”的范围上，法院对其制定是否有逾越法律之授权范围、程序是否合法以及有无滥用裁量权等情形都具有审查权，但一般不能及于其实质内容上的适当性审查。
可见，尽管作为解释性行政规则的裁量基准具有外部效力，但是这种法律效力也要受到一定前提条件的限制：首先，裁量基准不得越出法律规范本身的范围，不能规定法律规范本身没有规范的事项，不能设立法律规范本身没有的权利与义务；其次，行政机关享有一定的执法权限，具有事务管辖权；再次，裁量基准应遵守法定程序，如经过一定的会议讨论、审议或经过一定机关批准备案等，只有经过正当的法律程序，符合程序正义，才具有实质意义的法律效力。四、构建正当性的裁量基准制度
裁量基准无论作为一种立法性裁量权的运用，还是作为一种解释性的行政规则，其正当性的获得归根究底取决于一种正当化的制度设计。也只有通过这样一种正当性制度的构建，才能从根本上克服裁量基准作为一种规则化治理模式的局限性，使其功能和效力都获得正当化的基石。对此，除了继续秉承传统上的法律保留原则，将裁量基准严格限制于行政法定原则之内，以确保裁量基准不得逾越法定的权限范围之外，还必须在制度上引入比例原则，完善行政参与和公开公布机制。
首先，裁量基准的制定应当引入比例原则，以保障其实体内容上的客观、公平、公正。根据比例原则的要求，行政机关行使裁量权应当符合法律目的，全面考虑各种因素，综合衡量各种利益关系，使其所采取的措施和手段与所追求的行政目的相适应、成比例。[43]拿行政处罚领域来说，《行政处罚法》第4条规定了行政处罚应考虑的基本因素是“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”。据此，裁量基准的制定应当根据这些基本因素，并充分考虑各因素的主次情况、所占比重等，以综合评定的方式来将法律、法规、规章规定的量罚幅度，具体细化为若干裁量格次，并规定每个格次所给予的不同量罚标准，以求解量罚最佳适度点，确保“过罚相当”，防止轻错重罚，重错轻罚。
在实务操作中，裁量基准制度的核心手段是将法定的裁量幅度分割为若干裁量格次，并预设每一格次的裁量标准，目的是为了限缩行政主体的裁量余地，增强法条的可操作性，其法律效力与定量化的情节适用方法无异。通过考察各地行政机关制定的裁量基准制度，可以发现，行政机关在基准中主要是根据情节轻重对裁量格次作出划分的。以苏州市交通局制定的《苏州市交通局行政处罚裁量标准（试行）》为例，该裁量基准主要将影响量罚的事实情节划分为“情节较轻”、“情节较重”和“情节严重”三种，并按格次规定了相应的处罚标准或幅度。例如，“未经许可擅自从事机动车驾驶员培训”的法定处罚标准是“2万元—5万元”。裁量基准则按情节较轻、较重、严重分格次设定了2万、3万、5万三个处罚点。显然，这种将情节划分为“较轻、较重、严重”的“三段式”的划分方式，比较符合我们的日常习惯和经验法则，也易于为行政机关所掌握和行政相对人所接受，可以作为一项普适性的方法在其他裁量格次划分中得到推广应用。
问题的关键是，在划分了三种不同的情节类型后，如何设定每一格次的裁量标准？在刑事量刑领域，学理上对于处理类似的“轻”、“重”划分标准问题，一般采用的是“基准点说”和“中间线说”两种标准。前者主张在“暂不考虑从严从宽情节的各种情节”的前提下，仅根据犯罪行为本身的社会危害性程度，首先在法定刑幅度以内确定一个“基准点”，所谓的从轻、从重以该“基准点”为分界点。[44]后者则主张直接以法定刑幅度的平均值为从重、从轻的“分水岭”，凡从重处罚的应在平均值以上最高刑以下量刑；反之，则在平均值以下，最低刑以上量刑。[45]对于两种学说之优劣，有刑法学者指出，“基准点说”主张量刑标准多重性，主张重复评价，易于纵容裁量者主观臆断，无益于量刑公正；而“中间线说”则简单易行，有实定法依据，具备客观性和公正性，并经实践检验能起到良好的实际效果。[46]在行政裁量基准的格次划分问题上，采用“中间线说”作为一般的适用方法，符合比例原则的要求，亦可保障其实体内容上的客观性和公正性。根据“中间线说”，上述“未经许可擅自从事机动车驾驶员培训”的法定处罚幅度是“2万元—5万元”，则其量罚“分界点”为3．5万元。那么，按情节轻重就可将相应量罚幅度划分为：情节较轻的，罚款2万元—3万元；情节较重的，罚款3万元—4万元；情节严重的，罚款4万元—5万元。这一划分与苏州市公安局制定的现行基准是基本吻合的。裁量格次设定后，至于何谓情节“较轻”、“较重”、“严重”，则仍然把裁量权交给行政主体，由行政执法人员根据执法经验以及专业知识能动地加以认定。同时，在按“中间线”法设定上述裁量格次的过程中，若行政机关发现，设定后的裁量格次明显畸轻畸重，或与以往的实务案例明显不符，则可在比例原则的指导下，对上述“中间线”法得出的格次作出一定程度的“微调”。也就是说，裁量格次的划分，应以“中间线”方法为原则，但行政主体可根据执法经验和具体情势作出适当调整。如此，既可达到合理限定行政机关的裁量空间，防止裁量主观随意性的目的，也可确保行政机关在基准制定及基准适用过程中均享有一定的主观能动性，确保情节适用定量法与定性法的相互交融、相互补充。
