当然，裁量基准作为一种解释性行政规则，对行政执法机关具有当然的拘束力，下级行政机关基于行政一体的上下服从关系，本应遵守裁量基准，完全一律地适用裁量基准作成行政决定。然而，立法者授予裁量权旨在追求个案的正义，下级行政机关在上级机关已经制定裁量基准时，仍然负有针对具体个案进行审查的义务，而不能机械地、僵硬地适用裁量基准作成具体决定。[30]例如，根据《中华人民共和国道路运输条例》第70条第3项的规定，客运经营者在运输途中擅自将旅客移交由他人运输，处罚标准为1000—3000元。《苏州市交通局交通行政处罚裁量基准（试行）》将其进一步细化为：初次违规处罚1000元，第二次处罚2000元，第三次或者以上处罚3000元。透过行政执法，此一裁量基准无疑具有间接的外部效力。然而，该裁罚标准仅按次数处罚，并不能体现个案正义。假设深更半夜在高速公路上将一些老弱病残的旅客移交给没有正式驾驶执照的车辆，与青天白日因车辆抛锚被迫移交本公司营运车辆的情节是完全不同的。裁量基准仅考虑有没有前科，而没有考量其它相关事项，难以想象可以实现个案公正。在这种情况下，应当允许行使裁量权的机关逸脱裁量基准的边界，以实现个案正义。
但是，按照西方国家通说，如果行政机关在行使裁量权时不适用裁量基准，则必须说明正当的理由，“不说明理由或理由不成立的行政处理是越权行为”。[31]从确保裁量权的公正行使、平等对待以及信赖保护等原则的要求来看，行政机关要作出与裁量基准不同的判断，也必须具有合理的理由。如果不能作出充分的说明理由，就有滥用职权之嫌疑，甚至产生违法的问题。[32]在我国，逸脱裁量基准之决定也要受到严格限制。例如，《深圳市工商行政管理局行政处罚自由裁量规则（试行）》第12条规定，对当事人依法从轻、减轻、从重或者免予行政处罚，相应法定情节必须有充分、有效证据证明。第14、15条规定，逸脱裁量基准的案件在审批程序上要经过：办案机构一核审机构一分管局长一局长办公会议的审查批复。这说明裁量基准的约束力是刚性的，公务员没有适当的理由和有效的证据以及履行逐级报请批准的程序就无法逸脱裁量基准的边界。
总之，裁量基准的功能在于限制裁量的范围，防止同案异判，追求个案正义。理想的裁量基准当然是行政机关的裁量权大小适中，既防止过于宽泛的裁量权，让行政机关放任自流；也要避免裁量权过于狭窄束缚了行政机关的主动性。[33]这样的裁量基准作为一种解释性规则，对行政执法人员具有当然的拘束力，行政执法人员必须依此规定行事。但是，当他认为严格依规则行事会带来不公正并能够说明正当理由时，则可以置规则于不顾，根据个案的具体情况作出处理决定。也就是说，只要存在合理的、特别或充分的理由，行政机关可以基于案件的重要特殊性或者外在情势的可能变化，采取与裁量基准不一致的行为。[34]这样，行政裁量的外部边界在立法者普遍抽象化的努力和执法者处理具体问题的个性化努力的共同作用下，得以逐步清晰的界定，既构建了普遍正义的秩序模式，又在具体案件中实现了个案正义。[35]
（二）裁量基准的适用效力
裁量基准作为一种解释性行政规则，具有一定程度的效力。然而，最棘手的问题是，这种解释性规则的效力到底有多大？是否具有外部法律效力？对此，传统的行政法理论认为，裁量基准只是一种行政内部规则，其制定权在行政组织法上源于上级行政机关具有的指挥、监督权，其内容属于与公民的权利义务并无直接关系的内部行政事务，也不构成法院裁判的标准，因此它只具有内部效力，而与法院及国民无法之关联。[36]然而，自20世纪后半叶以来，这类行政规则的功能日益扩大，外部化的趋势日益明显，从而使其直接或间接地具有了外部法律效力。因此，“现在普遍承认行政规则事实上的外部效果具有法律意义。”[37]
事实上，尽管裁量基准作为一种解释性行政规则，并没有独立地创设相对人的新的权利义务，不具有独立的新的法律效果，但是它指明了法律是什么或者说表明了在行政主体的眼里法律是什么，规定了行政主体将如何适用相应的法律规范，统一了各行政主体对法律规范的实施标准或规则，因而对公民的权利义务具有重要的影响。也就是说，尽管这类行政规则没有相应的法律效果，但不等于没有法律效力。从法理上言，这种效力的正当化依据，源于这些行政规则所确立的行政惯例和所体现的法律原则的效力。在德国，通行观点认为，“行政规则外部效果的根据是行政惯例和平等原则。行政规则通过稳定的适用确立了同等对待的行政惯例，据此约束行政机关自身。除非具有客观理由，不得同等情况不同等对待（所谓的行政自我约束）。行政机关在具体案件中无正当理由偏离稳定的、为行政规则确立的行政惯例，构成违法平等原则。在这种情况下，公民虽然不能诉称这种行为违反了只具有内部效果的行政规则，但可以诉称行政机关违反了基本法第3条第1款规定的平等原则，因为行政机关在本案中没有遵守已经实行的行政规则。如果行政规则调整的是给付的发放（助学金、补贴等），申请人还可以提出相应的分配请求权和给付请求权。”[38]
