（一）裁量基准的功能范围
一般而言，行政规则按其功能性特征的不同，可以分为立法性或创制性规则、解释性规则和指导性规则。立法性或创制性规则是根据明确的立法授权，为相对人创设了权利义务，具有法律拘束效果的规则，其在功能上等同于法律规范。而解释性规则和指导性规则都仅仅是对法律规范所作规定的具体化，没有创设新的权利义务，并不具有法律规范的功能。只不过，解释性规则具有一定程度的效力而指导性规则并不具有法律上的约束力。在我国，裁量基准涉及的范围十分广泛，既可以是立法性规则，也可以是解释性规则和指导性规则。但考虑到既要克服裁量基准固有的局限性，又要充分发挥其内在的功能，因此我们应当尽量限制采取立法性规则，也不宜仅仅将其定位于指导性规则，而主要应当发挥裁量基准作为解释性规则的功能。对此，下面拟透过实证材料加以分析。
实证材料（1）：北京市公安局为了贯彻《中华人民共和国治安管理处罚法》，使基层民警执法中便于操作，有力地打击违法行为，结合本市的实际情况，颁行的《北京市公安局实施治安管理处罚法细化标准（试行）》对有关行为表述、处罚标准、情节较轻或情节严重的等情形，逐条做了细化。这些细化标准作为一种自主性行政解释对下级公安机关具有较强的拘束力。
实证材料（2）：辽宁省朝阳市烟草专卖局2006年7月25日发布的《行政处罚自由裁量权实施标准》第17条明确规定，各级烟草行政机关应将规范行政处罚自由裁量权工作纳入行政执法责任考核体系，对不执行已经规范的行政处罚裁量权规定的，按有关规定追究相关责任人的责任。
实证材料（3）：《辽源市地税局行政处罚裁量基准》在附注中强调，特殊情况需超过本规定处罚界限的，市区报市局批准；两县除需报市局审理的案件外由县局批准，否则按有关规定，予以责任追究。
实证材料（4）：《深圳市工商行政管理局行政处罚自由裁量规则（试行）》对从轻或者减轻处罚、不予处罚、从重处罚的各种具体情形作了详细规定，并在发文的通知中要求各分局及市局机关有关单位认真贯彻执行。
实证材料（5）：《深圳市关于偷税案件行政处罚标准的规定》（深地税发（2000）60号）第4条明确规定，税务检查对税务违章行为的处罚一律应严格按照本规定的要求执行。凡因特殊情况须低于本规定的标准进行处罚的，应经各分局局长批准，并报市局税务检查管理处备案，免于处罚的应经由分局报市局税务检查管理处批准。
实证材料（6）：《淄博市规范行政处罚自由裁量权工作实施方案》专门建立评议考核制度，实行行政执法错案责任追究。将规范行政处罚裁量权工作纳入行政执法责任制及依法行政评议考核。不执行已经规范的行政处罚裁量权规定的，对行政执法人员的行为要记入档案并记分；对主管领导和分管领导，由行政监察机关依法给予行政处分。政府法制部门在行政处罚决定备案审查中发现并认定有错误的行政处罚决定，由有关部门对错案责任人作出处理。
实证材料（7）：广州市公安局法制处于2006年7月7日印发的《广州市公安局办理治安案件指引》，结合广州市公安工作实际，就《治安管理处罚法》第23条至第75条中对有关行为的表述、处罚标准等进行逐条细化，供广大公安民警在工作中“参考”。
实证材料（8）：台湾“财政部”订定的《税务违章案件裁罚金额或倍数参考表》规定，对于个别具体案件之情况，有特别轻微或严重之情形者，得按裁罚基准酌量减轻或加重处罚。但应叙明其减轻或加重之理由。
透过上述实证材料（1）至（6），我们可以看出，这类裁量基准存在以下特征：制定主体多元化，凡是具有规则制定权的各级政府及其部门都可以制定裁量基准；涉及的领域广泛，不仅涉及行政处罚，而且涵括行政给付、行政许可等领域；执法刚性较强，裁量基准往往由上级主管部门统一发文，“遵照执行”的字样普遍存在，并建立了评议考核制度与责任追究制度，对违反上述规定和要求的执法人员，将严格按照规定追究其责任。从功能上言，这些裁量基准一般只是对法律规范内容的阐述和确定，对立法意图的说明与强调，对行政主体及其公务员理解的统一和行动的协调，并没有独立设定、变更或消灭相对人的新的权利义务，不具有独立的新的法律效果，因而并不能构成一种立法性行政规则。但是，这些裁量基准一旦制定并实施，就成为行政机关实施行政行为的条件和依据，并要求所属各行政主体予以严格执行和自觉接受拘束，因而具有一定程度的约束力，构成了一种解释性行政规则。
从实证材料（7）、（8）来看，这些裁量基准的名称被表述为“指引”与“参考表”，但是我们仍然不能将其认定为一种指导性的行政规则。一方面，行政相对人不遵守相应的裁量基准，实施了违法行为，就可能受到行政机关的处罚或不利益对待，从这个意义上说，裁量基准针对相对人具有事实上的拘束力。另一方面行政机关及公务员只有“自觉”遵守的义务，而非“自愿”接受指导。同时，在内容上，这些“指引”与“参考”型的裁量基准，仍然主要是对法律条文的一种具体化解释。例如《广州市公安局办理治安案件指引》第42条将“公然侮辱”解释为：当着众人或者第三人的面，或者利用不特定的多数人听到、看到的方式，对他人进行侮辱。其主要表现为：以油墨涂人、当众泼污水、污物，强迫他人作有损人格的动作、以大字报、小字报、漫画、语言等形式攻击被害人的人格或者涂划、玷污、践踏、损毁他人肖像等。这类解释随处可见，并且解释具体，具有较强的可操作性，可以作为行政执法与行政复议的依据，也具有一定程度的拘束力。可见，在我国的现实情况下，这类裁量基准仍然属于一种解释性行政规则而非指导性行政规则。这样的功能定位也是考虑到，裁量基准作为一种规则化的限制裁量权的行政自治制度在我国还刚刚起步，尚处于初步探索阶段。若一律定性为指导性行政规则，就可能无法发挥应有的功能，甚至失去制定的必要了。不过，随着我国公务员素质的提高，执法水准的提升以及法制的不断健全与完善，解释性行政规则也有可能逐步转化为指导性行政规则。
