四、行政合同的范畴性质——行政合同与民事合同、传统行政行为的关系

　　与相关概念进行比较，是探求某法律现象本质的重要手段。在研究行政合同本质的过程中，学界普遍采用了将行政合同与民事合同和传统行政行为进行比较的手法。简言之，从行政合同的两个基本属性出发——行政性是其与民事合同的本质区别，而契约型则是其与传统行政行为的本质区别。因此，可以说目前对于行政合同本质的理解，是在厘清以上两对关系的基础上实现的。

　　清华大学的余凌云教授是较早对这两对关系进行研究的学者之一，其主要观点体现于《行政契约论》一书中。以该著作为基础，余教授在其负责撰写的应松年教授主编的《行政法与行政诉讼法学》一书的“行政合同”部分，用一个图表对以上两对关系进行了形象的阐述。如图表4：

　　（图表4）[12]（P310）

　　笔者认为，图表4直观性有余而逻辑性不足，因为该图并未体现行政合同约的动态运行轨迹。这一轨迹，需要从决定行政合同性质的两个因素着手加以确定。正如陆平辉教授所言：“决定行政合同性质的有两个基本要素：一是合意因素，即契约性要素；另一个是行政权力因素，即行政性要素。所谓合意性因素，是指以合同的形式确立双方当事人具体的法律关系并且适用相应的合同规则以处理此法律关系。”[13]（P310）鉴于此，在图表4的基础上，以合意的程度（契约性要素）及权利与权力之差距（行政性要素）为坐标，对上述两对关系进行重新阐述，见图表5。

（图表5）

　　在A点，合意的程度达到最大（权利与权力的差距为零），此时的合同完全体现为双方平等协商一致的性质，即为纯粹的民事合同，在法律规制上完全适用民事法律规范。在B点，双方的合意程度为零（权利与权力的差距达到最大），此时的“合同”中，相对一方当事人没有任何的自主权，完全听命于行政主体的意志，实质上是披着“合同的外衣”的传统行政管理行为，亦即余凌云教授所谓的“假契约”，故而在法律规上完全适用行政法律规范。因此，行政合同的运行轨迹便被局限在线段AB上（除去A、B两点）。于是如下两点必须被提及。第一，毋庸置疑，在线段AB的中点，合意的程度和权利与权力的差距均达到平衡状态，而签订行政合同的可能性也达到峰值。然而，这并不意味着此时运用行政合同的手段可以获得最大的社会收益。从前文图表2可知，出于达到这种双方合意的需要，行政机关可能已经牺牲了某些次要的社会利益，或是放弃了部分固有的行政优益权，使得签订该行政合同所付出的社会成本上浮，从而对整个行政合同的绩效最大化产生阻却效用。第二，A、B两点由于是极端的情形，可以完全适用单纯的民法规范或行政法规范，故而除了这两点以外的线段AB上任何一点，都不排斥民法规范和行政规范的双重适用。结合行政合同的行政性本质，这种双重适用显然要以行政规范为主。