集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政
黄宗智
【摘要】现有治理理论多聚焦在正式的机构制度上，在国家与社会非此即彼的二元对立框架中，把正式制度等同于国家，区别于社会。然而，最近的档案研究表明，中国地方行政实践广泛地使用了半正式的行政方法，依赖由社区自身提名的准官员来进行县级以下的治理。与正式部门的官僚不同，这些准官员任职不带薪酬，在工作中也极少产生正式文书。一旦被县令批准任命，他们在很大程度上自行其是；县衙门只在发生控诉或纠纷的时候才会介入。这种行政实践诞生于一个高度集权却又试图尽可能保持简约的中央政府，在伴随人口增长而扩张统治的需要下，所作出的适应。这个来自中华帝国的简约治理遗产，有一定部分持续存在于民国时期、毛泽东时期和现今的改革时代。我们或许可以把它看作为中国政治的“传统”、“前现代”和“近现代”中特别执着的特性。它很可能会在塑造有中国特色的政治现代性中扮演一定的角色。
【关键词】档案证据；县以下政府；乡保；村长；乡村教育；税务管理；世袭主义；官僚制；儒化的法家；毛泽东时期；改革时代
【全文】
近二十多年来的档案研究显示，清代民事司法体系的一套原则和方法，其实出人意料地被广泛应用于众多其他的治理领域。时至今日，已经积累了不少证据，足使我们能够作出一些有关清代基层治理的初步结论，而这些结论又足以促使我们重新思考有关中国帝国和中国现代国家本质的一些主要理论阐述。
首先，简要地重述一下我们对于民事司法体系的认识：清代对民法的整体看法被概括在它的"细事"范畴中。这是一个接近西方现代法律"民事"范畴的概念。清代的认识是，有关土地、债务、继承和婚姻（以及老人赡养）的纠纷都是"细"微的、相对不重要的事情。这首先因为，在国家眼里这些事件的罪过远不如刑事案件来得严重，于是国家很少或者根本不加以惩罚。其次，比较不那么明显的一点是，国家认为这些事情最好由社会（社区、亲族）以妥协为主的纠纷调解机制而不是国家以依法断案为主的法庭来处理。事实上，大多数纠纷正是由社区和亲属调解解决的。
但是，还有很多有关"细事"的纠纷并不能由此解决，而是告到了法庭上。在这些场合里，国家首先依赖的是一个半正式过程。在此过程中，法庭体系和（因控诉而）再度启动的社会调解一同运作。两种体系之间的联系由社会提名、国家批准确认的不带薪准官员"乡保"担当。县令收到诉状、辩词和各种禀呈的时候，通常会写上简短的批词，而那些批词一般会被公布，或通过乡保传达给诉讼人。作为县令意见的初步表达，这些批词会在重新启动的社会调解过程中起重要作用，一方或另一方可能会更愿意妥协，由此达成调解协议。如果这样的庭外调解成功了，县令几乎没有例外地会认可调解结果，因为对他来说，那样的结果要比任何法庭裁决来得理想。这个依赖准官员以及法庭体系和社会调解间互动的半正式过程运用非常广泛，几乎是个制度化了的常规程序。在告到法庭的所有"细事"案件中，可能有40%通过这种方式得以解决。只有在民间的和半正式的调解过程失败时，县令才会正式开庭按照法律裁决纠纷（Huang 1993b；1996：第五章；中文见黄宗智2001）。
这种治理的基本进路——有了控诉才介入，并尽可能依赖民间调解和半正式程序——不仅运用于民法体系中，也广泛地运用于整个清代地方行政中。尽管高层权力十分"集权化"，但是不同于现代官僚政府及其使用的正式监督和形式化文书，清代利用准官员和纠纷解决机制进行地方治理的方法也许可以用"简约治理"和"简约主义"来概括。本文将从总结已经积累的证据开始，对中国过去和现在的治理方式提出一些看法。
历史证据
由于战争和革命的破坏，晚清、民国的县政府档案存留下来的相对稀少，但是仍然有一定数量的资料相当完整地幸存下来，并在过去二十多年内得到比较细致的研究。它们展示了民事（细事）司法的方法如何被应用于行政的其他领域，包括县以下的税收、教育和司法管理，村庄治理，甚至于县衙门自身的管理。综合在一起，这些研究提供了一幅清代地方治理主要手段和特性的综合画面。
晚清宝坻县例证
晚清宝坻县的档案资料（第一历史档案馆，顺天府档案资料）向我们展示了该县的县以下行政的实际运作，区别于宣示于众，仅仅显示国家意图和设计的规章制度。档案揭示，县以下的准官员乡保是个关键性的人员，每人平均负责管理二十余个村庄（宝坻县总共约900多个村庄）的税务征收和司法事务。这些乡保是县衙门和地方社会之间的主要联络人。他们是不带薪的准官员，来自地方社会，由地方提名，经国家批准确认。处在国家与社会的交汇点上，他们具有两副面孔，既是社会代表人，也是国家代理人。他们可能是地方社会中的强势人物，也可能仅仅是他们推举的作为应付国家索取缓冲器的小人物；他们可能是地方利益的代表，也可能是利用自身和国家的联系，在地方上滥用权力，谋取个人利益的人。一些乡保仅仅是县衙门谕令和通告的传递者，而另一些乡保却握有相当的权力，甚至可以依靠自己的权威解决纠纷。这些不同在很大程度上依地方情况和乡保个人品性而异（Huang 1985：224-31税收部分；1996：127-31司法管理部分；中文见黄宗智1986，2001）。
我们对乡保的了解并非来自任何形式化官僚行政的文书，而是主要来自涉及乡保任命和针对乡保的控诉"案件"。宝坻县档案收有1830年至1910年间关于乡保任命和再任命的案件99例。1有时，案件涉及运用手段谋求乡保职位的地方人士间的争夺，有时却又正好相反，案件涉及用尽各种可能手段避免被任命为乡保的争夺。就后一种情形而言，我们有众多被提名的和现任乡保逃亡的例子。甚至在一个例子里，一人一再容忍提名人的敲诈，以求避免自己被任命（Huang 1985：238；中文见黄宗智1986）。此外有很多涉及乡保的控诉案例，诉状通常指责乡保滥收税款或滥用权威（例如Huang 1985：225，28-30；中文见黄宗智1986）。例如，在一个记录特别丰富的案件里，乡保田奎因为滥用职权一度被罢免，几年后，当他在1814年试图重新出任乡保时，再次遭到多位地方领导人的控告（宝坻县档案，87，1814，12.4；参见Huang 1985：229；中文见黄宗智1986）。在另一个案例里，拥有20000亩土地的缙绅、大地主董维增，一次又一次挑选并提名自己手下的一个人当乡保，目的是借此逃避田赋。1896年，当地其他精英联合起来控告董和他的乡保，纠纷由此进入了司法系统（宝坻县档案，94，1896，5；1898，2；1898，7.15；参见Huang 1985：230；中文见黄宗智1986）。
