国家公共职能的分解方式通常有两种，一是横向事务性分解；二是纵向层级性分解。前者将公共职能按其性质、类型分配于不同机构行使；后者则是一种职能的笼统下放。就我国传统体制下公共职能向“单位”的分解而言，属于后者。在这种分解模式下，“单位”被视为承载社会整合使命和保障功能的组织形式，并将所有的调控形式包容其中，从而在”单位”内部构成一个功能齐全的微型国家，“单位”成为压缩后社会模型。在这种纵向层级分解模式之下，“单位”作为唯一的社会调控组织形式，浓缩了所有的公共职能，不可避免地具有了明显的全能性特点，成为一个相对封闭而又功能齐备的“小社会”。正如有学者概括我国传统企业单位功能时指出的：“我国企业大都无法摆脱多元化职能的束缚，具有经济职能、职工生活职能和大量的社会职能，企业已成为一个职能和设施相对完备的能够满足企业内部成员各方面需要的社会实体——一个多种社会活动的综合性社会单位。”[10]
这种“单位办社会”和“单位行政化”的状况形成了“单位”功能的全能性、一致性，使得所有的行政、事业和企业单位所承载的功能具有某种程度的一致性和同构性，从而使必要的社会分工和社会分层淹没于这种单纯的一元化的社会结构体系中。造成各种性质不同的组织机构的职能混同，以及法人的独立性与自主性弱化的弊端。
2、传统体制下我国公用事业运营体制
城市公用事业政企合一，垄断经营是我国公用事业运营的传统模式。建国以来，我国一直把各项城市公用事业作为公益性事业，与此相应，全国各城市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者。这种体制的弊端主要体现为：
（1）亏损经营，财政补贴沉重。由于受城市公用事业指令性价格形成机制及宏观经济调控和城市居民较低收入水平的约束，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善的影响，我国城市公用事业企业普遍存在亏损运行的现象。为了保证社会安定与公共福利，国家财政补贴的负担日益沉重。
（2）企业没有实质性的经营决策权，缺乏应有的自主权和积极性。
（3）生产效率低，服务质量差。由于公用企业一般在特定的地区范围内具有独家垄断经营权，缺乏由竞争产生的降低社会成本的动力，而政策性亏损掩盖了经营性亏损的实质，导致公用企业生产效率低下、服务意识淡漠的弊端。
（4）中国公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道，没有形成多元化的城市基础设施建设投融资机制，造成城市基础设施建设滞后于城市发展。
（二）政府职能的转变与公用事业的民营化
1.以转变政府职能为核心的我国行政改革
改革开放以来，中国社会在经济、政治、社会诸多方面的重大变革，标志着中国社会在整体上已经进入了一个传统向现代的转型时期。在这历史的转型期，中国政府行政也面临着前所未有的挑战。政府行政系统对外界压力和挑战的适应与回应程度，直接关系到中国现代化建设的成败。
中国作为发展中国家，既面临着一般发展中国家面临的行政发展和行政改革的复杂性，又面临着原来在计划经济体制的条件下形成的政府机构设置的基本框架所带来的弊端。就前者而言，我国的基本对策应当是参照官僚制范式，按照发展社会主义市场经济的要求，建立办事高效、运行协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍。改革开放以来进行的历次政府机构改革，在这方面取得的实绩是显着的。就后者而言，我国的基本对策应当是参照企业型政府范式，根据精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实现政企分开，调整和撤销那些直接管理经济的专业部门，加强宏观调控和执法的监管部门，培育适应社会主义市场经济发展的社会中介组织，从根本上解决机构重迭、政企不分、官商不分、决策混乱的问题。
在这种情况下，从公共管理和公共经济学的角度，探索公共服务产业发展和管理的一般规律，重新界定、调整和转换国家公共管理的职能，调整公共管理中对于非政府组织管理的政策，建立起与社会主义市场经济相适应的中国公共管理体制，就成为我们面临的一个重大而现实的课题。目前，以“政事分开”为核心的政府体制改革的主要目标，就是将政府从一个公共物品和公共服务的垄断经营者变成一个竞争生产的组织者。为此，必须打破政府提供公共物品和公共服务的垄断经营体制和行政一统的组织体制，转变政府职能，重塑政府。
2.公用事业民营化——我国公共职能分散化的具体措施之一
公用事业民营化已经成为一股世界性潮流，也成为我国长期以来在公用事业领域对政府与市场关系处理的一种理性选择。所谓公用事业一般是指城市生产、流通和消费领域的涉及居民生活方方面面的各项事业的总称，包括通信、供电、供气、供水、交通等公共日常服务以及公共环境与安全条件的提供。它通常具有以下几个特点；一是公共性，它与最广大居民的日常生活相联系，是为全社会提供各类公共产品；二是服务性，对于广大居民来说，它是提供一种公共服务，具有公益意义；三是垄断性，一般来说，公用事业规模较大，投资较多，在一个地区通常没有必要重复投资、重复建设，从而区别于其它各种适合于公平竞争的市场产品。正因为公用事业是几种性质混合、交织在一起的产物，所以对于它的管理和经营也具有复杂性。在我国，市政公用行业的存量规模现已十分庞大，但总投入依然不能满足社会需要。据调查，我国绝大多数省份基础设施投资只占GDP总量的1%，明显低于联合国提出的发展中国家城市化进程中基础设施投入一般不低于GDP总量3%-5%的比例，基础设施短缺已经成为困扰中国城市化进程的一个突出矛盾。之所以如此，原因在于长期市政公用行业由政府统包，从而导致投融资渠道不畅通，设施能力不够，运行效率低下等诸多问题。
目前，这种情况正在面临改观。建设部出台了《
市政公用事业特许经营管理办法》，这是我国第一部市政公用事业特许经营制度的规章，并表示中国将全面开放市政公用市场，允许国内各种资本和海外资金参与市政公用设施建设，各地的企业可以跨地区、跨行业参与市政公用企业的经营。这意味着我国公用事业民营化的正式开始。对消费者而言，在充分竞争的条件下，微观经济主体面临着优胜劣汰的强大压力，必须不断提高效率，消费者因此则拥有了更多的选择机会，从而使自己的权益能够得到最大程度的保障。对政府来说，公用事业的民营化意味着政府可以在财政资源之外，吸引大量的民间资金，投入到公用事业中来，并改进公共服务的质量。
