行政改革中公用事业的民营化
李昕
【全文】
一、传统行政体制下公共职能的国家垄断
（一）传统行政模式——建立于政治、行政分立基础上的官僚制
资产阶级革命胜利后，企业自由的市场经济制度、公民权利制度与现代国家制度，实现了社会生活的公私二元分离，人类事务被区分为私人事务与公共事务两个分离的领域；代议制至上与三权分离的宪政制度，确立了专司执行功能的政府管理和政府服务体系；现代法制体系的建立与完善，将政府运作的方式纳入了非人格化和理性化的轨道；工业社会以来各种公共问题的不断涌现、公共需求的不断扩展，也催生了社会对专业化、稳定化、标准化政府管理和政府服务体系的强烈需求。
为适应现代行政功能的复杂化与多样化必须运用高度集中的行政管理手段，需要制度化、专业化的行政管理体制的形成，而这一体制在马克斯·韦伯看来应当是具有专业化、制度化、非人格化的官僚制，以取代以前专制、随意性、人格化的行政管理模式。由于官僚制的典型原则是实施政府统治的抽象性与规则性，而“这种规则性产生于要求在人和物的意义上的‘法律平等’”，因此“官僚制组织是现代群众民主的不可避免的伴随现象”。[1]这种建立于上述背景之上的传统行政模式被称为威尔逊——韦伯范式，即官僚制。
这种建立于威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论之上的行政体制具有如下特点：
1．二元社会模式下的公共职能履行主体的单一化
传统公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格化的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益。威尔逊认为，所谓政府的“适当”任务，即凡公共事务应当由政府管理，其它社会组织不能承担；反之，政府统管一切社会事务，或应该由政府承担却又不管，均为“不适当”。古德诺也认为，政府就是“公共服务的总体”。在此观念下，公共行政就是管理公共事务，由政府直接向社会提供各种公共产品和公共服务，就成为传统公共行政的首要特征。具体体现为：①公共职能履行方式的直接化；②公共职能履行主体的单一化。
2．以技术、效率为主导的公共组织体制的构成
在政治与行政的二分制的主导下，非人格化、层级化、高度隶属性、专职化、专业化、法制化成为传统行政的组织原则。
传统公共行政理论认为，公共行政是为达到即定的政治目的而对人和物的组织与管理。因此，政府的功能就是科学组织国家政务、高效执行国家法律与公共政策，实现政治决定的目标。至于实现民主价值以及法律与公共政策制定的相关事务，则交给政治家们和立法机关去完成。这种纯工具性的社会价值取向的理论基础，就是政治—行政二分法、工具技术理性的官僚制与价值中立的公务员制度。当把公共行政看作是价值中立的执行工具时，如何追求政府内部的组织效率及其实现机制的不断改进，就成为传统公共行政的努力重点。传统公共行政学的特征就是将行政实践视为一个技术问题，强调其效率。因此，按照效率标准追求最佳的组织原理，就成为公共行政（学）的奋斗方向。当传统公共模式把追求组织内部的组织效率作为奋斗目标时，作为技术与理性工具的官僚制很好地胜任了这一使命。官僚制与政治—行政二分法、最佳的组织原则实现了最优的组合和默契，并担当了政府组织效率实现机制的最佳组织载体。非人格化、层级化、专职化、专业化、权责一致、一切按法律和规则行事，就成为了传统公共行政模式的金科玉律。在这一模式中，政府按照等级制、官僚制原则进行组织，以最佳的组织结构为社会提供公共服务。
（二）传统公共行政模式的弊端
从20世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为行之有效的传统公共行政模式，遭受到新的外部环境的严峻挑战，近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息、知识密集型社会经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难。政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。人们认为传统公共行政强调统一规制（包括科层制的等级制和部门化）和监控，抑制了公职机构和文官的创造力，已陷于形式化和僵化，并导致人际关系的冷漠。代表国家意志的政府管理和服务，忽视了公共保障和服务的多样性，对市场信号和消费者需求的反应不灵敏。总之，与科层制官僚机构相伴生的行政权力和公共预算最大化倾向，导致大政府、大公共开支和高行政成本，已经使得公共财政不堪重负。
在这一背景下，自20世纪70年代末开始，世界各国政府普遍地遇到了前所未有的财政危机、管理危机和信任危机。而导致这一危机的根源在于传统公共行政模式中公共服务的国家垄断，以单一的、机械的官僚组织垄断公共服务，从而形成公共需求的多样化与提供主体的单一性之间的矛盾。具体体现为：
1．政府规模日趋膨胀导致财政压力不断加重
随着现代社会的发展，社会的公共需求日益扩大，而在传统的公共行政模式中，由于公共行政履行主体的单一化，以及公共职能的国家垄断，使得公共职能的扩张与政府组织的膨胀同步发生。在凯恩斯主义主导之下，政府的主要职责就是收税和向社会提供服务。30年代的经济危机与罗斯福新政加强了这一观念。70年代，政府基本上把自己拴在收税和服务这辆马车上，但70年代末的经济滞涨与财政危机，使这种税收与服务的等式开始倾斜。政府面临提高税收或拒绝服务的两难抉择。加之政府职能膨胀所产生的机构臃肿、人浮于事、财政赤字累累、行政机器运转不灵等弊病，造成政府机构的僵化和行动迟缓，以及公共资源的浪费，严重限制和削弱了市场活力，加重了社会公众的赋税负担，降低了社会资源配置的整体效率，使得国家行政管理系统再次陷入困境。
在这种情况下，世界各国的政府都面临着类似的巨大压力。要么通过减少社会福利来削减政府规模，要么通过增加税收来满足人们日益多样化的公共需求。但现实中，无论减少福利还是增加税收的改革行为，都会引起人们的强烈反抗。因此，在不降低社会公共福利的前提下，建立责任分担、削减政府规模以缓解财政压力的制度，如向基层政府授权、向社区分权、国有经济的私有化、部分公共事业的民营化、与私人部门合作提供公共服务、利用第三部门的力量提供公共服务、放松政府对社会经济生活的规制、精简机构、裁减冗员等，是各国政府改革首当其冲的任务。这一改革预示着传统公共行政的履行模式的打破，并为新的公共行政管理模式的产生提供了契机。因此，重新估价、界定政府作用，调整政府的行政管理模式，推行新一轮的行政改革已成为当务之急。[2]
