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在这一新的治理模式下，重新理顺国家、社会、市场三者的关系，将政府的职能集中于决策与掌舵，而把公共服务的直接提供下放于社会与市场，成为新一轮政府职能调整与行政改革的核心。这种公务的下放与委托使得行政在现代社会已非政府的专属功能，标志着行政由直接行政走向了直接、间接行政两种方式的并存，并由此造成行政的分散化与行政主体的多元化。对公共行政而言，无论是市场的介入，还是社会的分担，都意味着对传统国家垄断行政的摒弃，展现了现代行政民主化、多样化、灵活化、自主化的特色。
三、公共服务民营化——公共职能分散化的方式
传统公共事务治理方式采用政府垄断和标准化供给的方式，从而形成公共产品与公共服务供给与生产集于政府一身。在20世纪50年代到70年代初这一段时期内，人们对政府解决社会问题的普遍乐观态度。人们普遍相信政府通过税收和财政支出可以有效地规范经济活动，并能充分运用经济资源来改善贫穷、疾病和不良的教育体系等社会问题。但是，随着公共需求的扩大，西方发达国家政府总支出从1960年至1995年的35年间，中央政府支出占GDP的比重整整扩大了一倍，使政府的能力与作用难以相符。正是在这样的背景下，西方国家在行政改革中，才大力推进公共管理社会化、市场化，以期在政府与市场、政府与社会之间找到最佳的结合点，推进社会经济的发展。
自20世纪80年代以来，世界各国均开展了大规模的政府再造运动，政府再造或改革成为公共行政和公共管理的热点和核心问题。在对公共管理未来模式的研究和探讨中，彼德斯提出了未来政府四种更为系统的战略构想和模式。正如他本人所言：“尽管每一个模式所提出的解决问题的方案各有不同的目的，但是这些模式对问题的分析和所提出的解决方法却有相似之处。大多数的改革都会带来这样的后果：‘架空’政府，并降低政府尤其是职业公务员在社会中的作用。”[5]其中，市场模式的倡导者认为，传统的公共部门结构存在的主要问题在于它依赖庞大、垄断的部门，而这些部门对外界环境不能作出有效反应。因此，从事公共选择方法研究的学者认为，政府组织规模庞大和复杂性以及所提供的商品与服务成本过高，是政府缺乏效率和效能的根源。因而，面对现代行政的扩张以及经济发展的需要，调整行政手段与方式，使其更具有灵活性与适应性，成为当前理论与实践关注的焦点。这种调整与转移正是行政扩张的必然产物，它意味着国家职能的转移而非放弃。随着国家公共职能的转移，国家由公共服务的直接提供者，逐步变为公共服务的保障者，这一角色的变化标志着公共服务的提供正由直接向间接发展，其中，民营化正是这是这种公共职能间接化与分散化的重要方式。
基于上述背景，现代行政改革将公共选择与新公共管理理论引入现代行政。公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系。它认为没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构提供。摆脱政府现实困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。因此，民营化既是公共选择理论的逻辑结论，又是公共选择改革行政的手段。而新公共管理的特征就是将市场机制引入公共行政领域，而民营化是实现这一目标的重要方式。
虽然对民营化概念的界定不一，但其实质核心是明确的，即分散决策和政策执行的权力，利用私人组织或半私人组织来提供公共服务，在产品与服务的生产与提供方面减少政府作用，增加社会其它机构的作用，打破政府垄断，合理地界定不同性质社会组织的功能与角色。具体方式体现为：
1．部分科层制组织公司化
即将原本属于科层体制中行政机关公司化，使其成为具有独立法人地位的公共管理机构（public authority）。这些“公共管理机构，也称特别管理机构（special authority）、政府公司（government corporation）或公共利益公司（public-benefit corporation），是一个独立的、由立法创建的组织，其作用在于提供以市场为导向的公共服务。公共管理机构创建者通常期望该机构能够产生足够的收入以抵消它的支出，……公共管理机构提供了大量的服务，这些服务包括住宅、环境保护、经济发展及其它一些项目，” [6]
2．以委托、授权、特许经营的方式，打破公用企业的国家垄断，促使公共服务由政府的直接提供转变为间接提供。
政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。“服务提供或安排与服务生产之间的区别是明显且十分重要的。它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。对许多集体物品来说，政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应当通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎么付费等问题。”[7]
１９９２年英国政府推出了名为“市场检验”的改革运动，要求政府各部门，尤其是地方政府，将原来由政府提供的各项公共服务推向市场，公开招标，公平竞争，打破原来由政府一家包办的垄断格局，通过竞争，降低费用，改进服务。据统计，１９９１年引入市场竞争机制的服务项目总值为２５００万英镑，１９９２—１９９３年达到１５亿英镑。具体形式包括：
（1）委托授权；委托授权是民营化最常用的方式，国家依然承担提供公共服务的责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门。委托授权通常通过合同承包、特许、补贴（补助或凭单）、法律授权等形式来实现。
①合同承包。政府可以通过与营利或非营利性民间组织签订承包合同的形式实现某一活动的民营化。
②特许经营。特许（concession），是政府授予某一私人组织直接向公众出售其服务或产品的权利（通常是排他性权利）。在这一服务提供形式中，公民直接向提供服务的厂商支付费用，而政府的作用则是确保公司履行提供服务的义务。特许有两种具体形式。第一种形式涉及到公共场域（public domain）的使用，包括领空、街道、地下空间、电波波段等。如广播电视、航空、公共交通、市政基础设施建造等。特许的第二种形式是租赁，即私营企业租用政府的有形资产从事商业活动，同时满足社会的公共需求。
③补助。即政府通过提供补助来安排私营企业从事公共服务的提供，由政府向非政府组织提供财金方面的资助，从而降低该组织就其提供的服务向公民的收费。如对教育、公共交通、住宅建设提供补助，要求其以低于市场价格的形式提供公共服务。
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