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2．政府效能低下引发公众的信任危机
由于政府垄断公共服务的提供，导致社会对政府的依赖日趋加大，同时又由于官僚制所形成的政府垄断公共服务所导致的因缺乏竞争而形成的效率低下，公共服务品质降低等弊端，导致社会对政府的信任处于下降趋势。
在整个20世纪，尽管各国政府都一直试图通过不断改革和完善代议制民主体制下的政府官僚体制，以提高政府效率和政府治理能力，但在信息时代，通过完善官僚体制来解决政府危机的途径已走入了“死胡同”。适应工业时代需要、注重规则理性与分工的官僚制公共行政组织模式，在信息时代遇到了来自内部组织管理和外部政策管理的适应性危机，引发了人们的强烈不满。面对信息化和全球化所带来的社会结构的急剧转型、社会一致性的解体和后现代文化的分裂、各种公共问题的日益复杂与恶化以及政府的无能为力，公众对政府的效能与未来越来越不抱幻想与希望，政府面临着前所未有的社会信任危机。正如克林顿在1993年的一次改革演讲中也指出：“我们不仅面临着巨大的预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决这一问题，其它问题都无从解决”。这种对政府的信任危机，直接导致了20世纪晚期“反国家主义”狂潮的出现，并加剧了社会公共生活的整体性危机。如何提高政府公共政策质量、减少官员腐败、转变政府行为方式、改进公共服务的品质，以恢复社会对政府的信任、增加政府行为的合法性，成为各国政府改革的深层次任务。
二、行政改革与公共职能的分化
（一）以新公共管理为主导的公共行政改革
全球化与信息化时代公共事务的日益复杂多变，具有内在结构缺陷的政府垄断公共事务的弊端已日益突显，官僚制政府对日益高涨和多样化的公共需求越来越难以满足，公共事务陷入了“不可治理性”的危机。世界各国政府在政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系、政府组织管理机制等四个层面的一系列持续性的改革措施，推动了传统公共行政模式向新公共管理模式的转变。
在这一场声势浩大的行政变革浪潮中，曾被证实为普遍有效的组织模式——官僚制（或科层制）受到前所未有的激烈批评。以理性严谨著称的德国式社会科学与强调规则及精确性的美国式工业主义的完美结合而著称的现代官僚制受到越来越多的冲击。
面对此种情况，20世纪70年代以后，人们逐渐放弃了官僚机构控制公共服务领域，政府垄断公益事业的做法，指出政府的中心工作应该是“掌舵”，而不是“划桨”。随着行政改革的兴起，西方国家率先确立了企业型政府范式。按照行政范式理论，政府在公共管理中，不仅要讲究效率，引入竞争机制，以市场为导向，而且要下放权力，实行参与式管理。为此，他们提出，政府应只掌舵，不划桨。掌舵就是制定政策，扮演催化剂和促进者的角色，把资金和各种资源手段结合起来，让其它人去解决问题。划浆就是直接服务，而政府并不擅长此道。在具体的管理过程中，政府可以授权，但不必躬亲，把控制权从官僚机构手中转移到社会，从而授权给公民，由公民自己管理自己。
20世纪70年代末、80年代初以来，发源于欧美经济，与市场化的经济改革相呼应的一股行政改革（也被称为行政现代化）之风席卷全球，开启了“行政改革的时代”。“改革”成为全球范围内最流行与最富感召力的词汇与口号。其中最为著名的大规模改革包括英国的续阶方案（The Next Steps）、美国的政府再造（ Reinventing Government ）、加拿大的公共服务两千计划（Public Service 2000）、欧洲共同体会员国倡导的公共服务革新（ OECD, 1987 ）、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划，等等。这些发达国家凭借其政治、经济、文化的先进性对后发国家具有强烈的示范效应，因而，行政改革从观念的产生，理论的提出到实践层面的运作，不仅在发达国家内部引发诸多检讨与争论，而且在政治制度、行政体制面临从传统型向现代性转变的发展中国家，亦得到积极与广泛的回应。近年来，希腊、马来西亚、南非、纳米比亚、智利、加纳、加勒比海诸国均明确提出了本国行政改革的行动计划与具体方案。
正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublic Management）在８０年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
“许多国家都在推行公共行政改革，改革具有许多共同特征。‘新公共管理’是一系列创造性改革的通用标签，其最显着的特征是将市场机制引入政治领域。具体而言，这意味着：（1）在僵化的缺乏回应的官僚体制中引入竞争，提高效率；（2）在政治和行政关系中引入经济学的市场分析模式：公共选择、协议契约、交易成本以及委托——代理理论；（3）引入并广泛运用竞争、基于效绩的合同承包、公共服务供给、顾客满意、市场激励和放松规制等概念。……一个决定性的挑战是对引进私营部门的过程进行管理，在保证公众利益的前提下，允许私营部门在这些领域的投资有一个合理的回报。……以授权、提供部分财政支持、指导和监督等方式，确保公众获得所需要的服务和基础设施，而不是直接提供服务。”[3]
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，从而避免科层制的僵化弊端；对产出和结果的高度重视能够更有效地利用公共开支等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。尽管新公共管理理论是一系列创造性改革的通用标签，具有多种称谓，但其核心精神是以私人部门管理的优越性、公私管理的相通性为假定，将市场机制和私人部门管理策略引入公共部门，以重塑僵化、无能的官僚政府体制。具体意味着：在僵化的缺乏回应性的官僚体制中引入竞争，提高效率；在政治和行政关系中引入经济学的市场分析模式——公共选择、协议契约、交易成本以及委托—代理理论；引入并广泛运用竞争、基于绩效的合同承包、公共服务供给、顾客满意、市场激励和放松规制等概念。该理论主张：通过民营化、市场检验、公共服务的合同承包，以缩小政府职能范围，建立顾客导向的企业家政府；同时，在政府部门引入商业管理理论、方法、技术以及市场竞争机制，以提高公共服务的质量与绩效。
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