信访是人民群众来信来访的简称，这个制度源自根据地时期，延续到新中国建立以后。究其基本定位，大体上是各级党组织和国家机关联系人民群众的纽带和窗口，是领导干部了解民情、听取民意的渠道。长期以来，从党政机关、人大政协到司法机关和社会团体、企业事业单位，都建立了信访机构，接待来信来访。1995年10月，国务院制定《
信访条例》，就行政机关处理事项的有关问题作了规定。但是，这个条例并未改变信访制度的基本性质，亦未赋予信访渠道新的功能。比如，条例第3条明确规定，各级行政机关应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务。由此看来，行政机关的信访处理与其他机关团体没有什么不同，更不是法律救济机制。因此，在一定程度上，信访类似于国外的公民陈情权，它是反映公民的某种情感、向国家机器施加某种政治压力的工具。
尽管如此，我国现行信访制度仍然存在四个方面的问题：一是，尽管信访制度实质只是信息沟通渠道，但是由于其法律定位比较模糊，导致实际上与行政救济制度界限不清，许多本应通过行政救济解决的问题流入信访渠道，既导致行政救济功能难以充分发挥，又浪费了公共资源和成本。事实上，号称什么都管的制度，往往总是什么都管不了。二是，导致行政行为确定力的虚化。在法治社会，法律争议由特定机关在特定时限内依照一定法律程序处理后，最终作出的裁决具有类似于法院裁决的既定力，这正是法律作为社会关系调整器的宗旨所在。然而，信访制度并无时限、程序和特定处理机关的限制，只要当事人认为对自己不利，就可以无限期缠诉下去、没完没了，行政管理秩序永远处于不稳定之中。三是，导致人治观念的存续。对信访人而言，信访就是找“大官”，期望于法外开恩。事实上，信访确实为“大官”们提供了干预行政行为的合法借口。四是，由于信访实质上不能解决问题，导致公众期望与信访职责的落差过大，不仅不能解决争议，反而容易引起新的冲突、激发社会矛盾，导致当事人对政府机关的失望。而信访人过多的纠缠，又确实影响到国家机关的正常工作秩序，有的地方和部门应对失当，造成信访人被拘留、收容遣送，进一步加剧了冲突。
2.层级监督机制的泛化，不必要地扩大了行政行为确定力的相对性
我国有关行政管理的法律中，经常有关于层级监督的规定。比如，
水法第
63条规定：“县级以上人民政府或者上级水政主管部门发现本级或者下级水行政主管部门在监督检查工作中有违法或者失职行为的，应当责令其限期改正。”
行政许可法第
60条也规定：“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。”这些规定，承继的是我国传统的有错必纠思想。这些似是而非的规定，如果没有必要的限制，也可能背离实质法治的精髓。
行政行为具有确定力，旨在实现公共利益与个人私益二者的理性平衡。公共利益与个人私益具有同一性，没有个人私益就没有公共利益，没有公共利益也就没有个人私益；公共利益与个人私益又具有对立性，在一定的时间和空间，在社会利益总量特定的条件下，公共利益与个人私益又有可能存在此消彼长的关系。但是，从市场经济和民主政治的本质来看，公共利益最终也是以促成个人私益最大化为目标的，应当服从并服务于个人私益的发展需要。一个社会，不应当存在完全脱离公众的个人私益，而只是纯粹的抽象的公共利益，更不能将公共利益视为政府的利益或者少数当权者的利益。政府的利益和少数当权者的利益不过是另一种类型的个人私益。在正确界定公共利益和个人私益边界的前提下，理解行政行为确定力才有现实意义。在同样的前提下，我们又认为行政行为的确定力不是绝对的，而是具有相对性，亦即对违背公共利益，因而也最终损害个人私益的行政行为，行政主体可以予以改变。其中，行政行为违背公共利益的状态，可能不是自始就存在的，而是因情势变更而出现的。
但是必须看到，行政行为确定力的相对性的泛化是极其危险的。行政行为的朝令夕改，不仅动摇社会对行政机关的信任，也会为行政机关假借公共利益侵犯相对人合法权益埋下隐患。因此，国外通常对层级监督这种方式规定若干限制：一是，时间限制。比如，《荷兰行政法通则》第四章第49条规定：行政机关有权撤销给予相对人行政补助的决定，但“在确定补助数量的决定公布之日起五年后，或在适用本条第一款第三项时已经违反或者可能违反依附于补助的义务之日起五年后，行政机关不得撤销确定补助数量的决定或减少补助。”二是，目的限制。在层级监督中撤销或者变更行政行为，总的来讲要以维护公共利益为目的。但是任何行政行为都同时涉及公共利益和个人私益，如果仅为公共利益需要即要撤销或者变更，那么所有行政行为都将处于不安定的境地，无人将相信行政行为的稳定，这对社会秩序的形成和持续将是最可怕的打击。因此在实际行使撤销或者变更权时，往往都要对所涉公益和私益进行利益衡量，只有在公共利益显著大于个人私益的前提下，才能推翻行政行为的确定力。这样，就会使层级监督的作用局限于合理的范围。三是，补偿机制。对于层级监督中因行政行为被撤销或者变更而受到损害的相对人，如其本身没有过错，则享有对撤销、变更的损害而求偿的权利。这点，笔者还将在后文中进一步阐述。
四、行政行为的拘束力
（一）拘束力的概念
行政行为的拘束力，是指行政行为的内容约束行政机关和相对人以及其他利害关系人，使其遵守和服从该行政行为的一种法律效力。尽管从理论分析的角度而言，我们谓行政行为的法律效力包括公定力、确定力、拘束力和执行力，但通常意义上提及行政行为的法律效力，多数是指拘束力。其原因在于，公定力只是在法律上推定行政行为合法有效的效力，并不涉及特定行政行为的内容，因此它尚未与相对人实体权利义务相关联。至于确定力，主要是解决行政行为可否撤销、变更等问题，而执行力被视为拘束力的衍生效力。从相对人的亲身感受而言，拘束力才是相关行政行为生效的标志。实际上，行政行为的拘束力也及于行政机关自身，即行政机关也要受到该行政行为的拘束，不能从事与已存在行政行为相矛盾的活动。
拘束力分为对行政机关的拘束力和对相对方的拘束力。对行政机关的拘束力，指具体行政行为在未经法定程序被变更或撤销之前，无论作出具体行政行为的行政机关，还是其上级行政机关或下级行政机关，都负有服从该行为内容的义务。虽然行政机关的上级机关有权改变或撤销下级行政机关“不适当的”具体行政行为，但这种改变或撤销均应遵循法定的程序和形式要求。作出具体行政行为的行政机关要履行该行为所设定的职责，以保障为相对人设定的权利的实现或义务的履行。
（二）拘束力理论内涵
学界对于行政行为拘束力的内涵，一直未形式统一的看法。有学者归纳各方不同意见，主要的观点竟达四种之多，分别为法律效力说、承认义务说、实质确定力说、约束限制说。其中，法律效力说将拘束力等同于行政行为的全部法律效力。日本学者室井力认为：“行政政行为根据其内容具有产生一定法律效果的力量。这种力量一般称为行政行为的拘束力，通常所说的行政行为的效力是指这种拘束力。拘束力不仅对相对人和第三人，也涉及行政主体。”我国台湾地区也有学者支持此一观点。但是，将拘束力混同于全部法律效力，无视公定力、确定力和执行力单独存在的法律意义，对于全面解释行政行为的法律效力，殊为不便，因此不为我国行政法学者所接受。承认义务说认为，拘束力是社会对行政行为在形式上的存在所负的承认义务。日本学者南博方曾言，行政行为拘束力是“行政行为一旦付诸实施，不仅对方，而且国家机关、一般第三者也都必须承认其形式上的存在，这种效力便为拘束力” ［26］。依承认义务说，似很难划清拘束力与公定力二者的界限，且内容也不周全，因而也很难博得广泛认同。实质确定力说把拘束力与确定力联系起来，提出拘束力就是行政行为的实质确定力，相当于法院裁决的既判力。印度学者赛夫是此说的支持者，他指出：“行政行为如同一个法院的判决，也具有一定确定力，…而实质上的确定力，是指既判力。这是指对行政相对人及实施该行为的行政机关都具有约束力。” ［27］尽管也有一定道理，实质确定力说以偏概全的缺陷也是显而易见的。约束限制说则认为，拘束力是指行政行为一经作出，就具有约束和限制行政主体和相对人行为的法律效力。日本学者田中二郎认为，拘束力是指行政行为成立后，一方面作为行政行为的行政机关本身与客体相对人及关系人应受其合法拘束，不得违反，对于因行政行为引起的权利义务的得失变更，负有容忍义务；同时，作为行政主体的一切国家机关在行政行为未经有权机关予以撤销或者废止前，均应承认其效力，而受其拘束。［28］概括而言，拘束力既表现为对相对人一方的拘束力，要求相对人的行为符合行政行为的内容而不得与该行政行为相对峙；同时，拘束力又表现为对行政主体一方的拘束力，要求行政主体自身也须严格遵守其行政行为的规定，不得从事与该行政行为内容相违背的行为。目前，我国学者多数持此观点，笔者亦属赞同者。
