1.主体要件
作出行政行为的主体，应当是国家行政机关和法律法规授予行政权的组织。这些机关组织的共同特点在于：第一，它们都是依照法定程序设立，享有某一方面的行政权力，承担某一方面的行政权能；第二，它们可以以自己的名义对外独立行使行政权力；第三，它们能够独立承担对外行使行政权力的法律后果，包括不利的法律后果（法律责任）。具备这些特点的机关组织对外进行行政管理活动，不论是其成员或者负责人具体实施，也不论符合其法定职责还是超越了法定权限，都容易因其身份而使相对人予以信任。
2.意思表示要件
行政主体作出行政行为，必须具有履行职务的意思表示。需要提出的是，意思表示并不惟行政行为所独有，民事活动的当事人亦须借助意思表示从事民事行为。行政主体在法律上具有双重身份，一般可以根据履行职务的需要从事一定的民事活动，如购置办公用品。但是，行政主体的民事活动属于私法行为，与行政行为有本质的区别。从意思表示的层面来看，行政行为的意思表示是公法性质的，即以履行职务为直接的内容和目的。行政主体从事民事行为的意思表示虽可能与职务有一定关连，但是并不以行使行政权为具体内容，也不以履行职务为直接目标。因此，仅有主体要件，而无履行职务的意思表示要件，不能构成行政行为。
3.形式要件
行政主体的意思表示，必须通过一定的形式表现于外，才能为相对人所知悉。这种形式主要包括两类：一是口头形式；二是书面形式。有人认为，行政行为应当符合法定形式要求，比如法律规定采取书面形式的，必须采取书面形式，并具备一定的格式要求，比如要有首部、正文和尾部，要有行政主体的印章和负责人签字等内容。但是，这些只是依法成立的行政行为所应当具备的条件，作为虽然完成但未必符合法定要件的行政行为，只要具备口头形式或者书面形式，即可认为已经具备意思表示的形式。比如，某行政机关以白条充作罚款单据，虽不符合法律规定的形式，但可视为行政行为已经完成。
以上三方面的要件必须同时齐备，才能说一个行政行为已经完成或者说广义上的成立（但不是依法成立），并且自此时起产生公定力。只有主体要件和意思表示要件，但是尚未通过一定形式表现于外，尚属不成熟的行政行为；只有主体要件和形式要件而无履行职务的意思表示的行为，属于事实行为（如公安人员殴打他人），而不是法律行为；只有意思表示要件和形式要件，而非行政主体所为的行为，对相对人不生效力。
（四）公定力理论在我国的立法应用及其反思
在我国，行政行为大致被划分为抽象行政行为和具体行政行为两大类。公定力理论对于这两类行政行为应当都普遍适用。但是，理论界通常对于具体行政行为给予较多的关注，对于抽象行政行为的公定力问题涉及较少。即使一些以行政行为公定力为主题的著述，所论重点与例释，也是侧重于具体行政行为方面。其实，我国立法对于行政行为公定力的应用，既有关抽象行政行为，也有关具体行政行为。
1.关于抽象行政行为公定力的规定
（1）
行政处罚法和
行政许可法的规定
行政处罚法第
4条第 3款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”
行政许可法第
5条第2款也有类似的规定：“有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。”这两部法律中，所提及的规定都应当包括抽象行政行为。按照字面的含义进行理解，有关行政处罚、行政许可的规定，如果未经公布程序，则不具有作为相关行政执法依据的效力，其中也理应包括不具有相应的公定力。笔者打算在此讨论的问题，不是这两部法律是否应当涉及抽象行政行为的公定力，而在于对抽象行政行为公定力作如此的规范，是否符合公定力理论的本来要求。
我们知道，行政行为公开化的大规模浪潮，是上世纪中期开始的。在经历严重经济危机和两次世纪大战以后，西方资本主义国家民众通过对传统民主的深刻反思，推动了代议制民主模式向代议制民主与直接参与制民主相结合模式的过渡，由此也对国家管理活动提出了前所未有的公开化要求。在这样的背景下，许多国家制定了阳光下的政府法案、信息公开法等诸如此类的法律，要求政府承担公开行政的任务。但是，这种浪潮并未否定行政行为公定力理论。实际上，抽象行政行为一旦存在于世，不论其本身存在何种瑕疵，它实际上就具有被法律所推定的先行有效的效力，行政执法机关并无从中选择适用的权力。至于该抽象行政行为实质上违反权限和程序，而可以经由有关监督机制被撤销的问题，那也不影响它根据公定力理论而推定的效力。否则，我们就不会再看到行政复议和行政诉讼中存在的所谓适用法律错误的具体行政行为。
（2）
行政复议法和
行政诉讼法的规定
行政复议法第
23条规定，被申请人应当按照法定期限向行政复议机关提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；该法第
28条第1款第1项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”。按照立法机构的解释，这里讲的具体行政行为的依据，包括法律、法规、规章，但不限于这三类，还应当包括规章以下的其他抽象行政行为。这是符合我国行政管理实际的。行政机关是以行政隶属关系为依托而组织起来的，这是保障行政效率的重要条件。因此，上级机关发布的抽象行政行为，下级机关有服从和遵守的必要。实践当中，行政机关履行行政职责，除了依据法律、法规、规章之外，还要依据其他抽象行政行为，这种现象比比皆是。根据
行政复议法的规定，抽象行政行为的公定力似乎是得到承认的。
但是，
行政诉讼法却给我们提供了另一种答案。
行政诉讼法第
52条和第
53条规定，人民法院审查行政案件，以法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例为依据，参照规章。对于规章以下的抽象行政行为在行政审判中的效力，则未置一词。尽管在该法证据一章，允许被告将具体行政行为所依据的规范性文件作为证据向人民法院提供，但是证据与依据显然不同所属，看不出规章以下的抽象行政行为的公定力何在。当然也有人对此解释说，
行政诉讼法制定时，规章和规章以下的“红头”文件（即其他抽象行政行为）乱象纷陈，质量偏低，因而不得已才规定规章作为行政审判的参照依据，“红头”文件不作为行政审判依据。殊不知，行政审判依据与行政管理和行政复议依据的脱节，必须导致对部分抽象行政行为公定力的否定。同时，从司法实务上讲，采取对规章以下的抽象行政行为视若不见的态度，表面上不承认这些行政行为形式上的公定力，实际上也放弃了对其实质合法有效性的审查机会。与其如此，不如按照行政行为公定力理论的要求，认可所有抽象行政行为的形式公定力，同时保留对其合法有效性的审查权力，这才是从根本上解决抽象行政行为乱象的应对之策。因为作出抽象行政行为是行政机关依照
宪法和有关组织法享有的法定权力，只要这种权力一日存在，个别单行法律采取无视其公定力的鸵鸟政策就不是最佳方案。
2.关于具体行政行为公定力的规定
总体上看，我国立法对于公定力理论的关注和研究尚欠足够，在处理行政行为因其公定力所作的合法有效性推定与实质违法状态的矛盾方面，没有一贯的、统一的解释和标准。有时，仅仅站在体现行政行为公定力的立场，不加限制地扩充公定力的适用范围，导致公定力的绝对化，以至于无法从理论上回应现实当中行政行为客观违法和无效的问题（对此，笔者将在后文论及行政行为的无效和撤销问题时详细阐述，此处不赘）。有时，又处于行政救济机关对行政行为实体审查的角度，从行政行为合法要件上规定何种行为有效，何种行为无效。这两种立法模式，因为所处层面的不同，难免会产生适用和理解上的碰撞和冲突，因为前者过于宽泛，后者又过于狭隘。就后种立法模式而言，其实对于相对人来讲并不实用。
举例而言，立法上采取后种立法模式的，典型的有
土地管理法和
行政处罚法。
土地管理法第
78条规定：“无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超过批准权限非法占用土地的，不按照土地利用总体规则确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效”；
行政处罚法第
3条第2款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”从字面含义来看，既然法律规定具有特定情形的行政行为是无效的，那么只要某项具体行政行为客观上存在上述特定情形，则当事人可以自行判定其无效，而可以不再理会该行政行为。但是，这种理解显然又是不合立法者本意的，理由在于：第一，
行政处罚法第
6条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”可见，相对人认为行政行为具备无效情形的，只能向作出该行政行为的机关行使陈述权、申辩权，由行政机关裁夺；如果行政机关未予支持的，该相对人只能依法通过行政复议和行政诉讼程序求得救济，不能按照自己的意志判定行政行为无效，更不能置之不理。第二，一般认为，行政行为的程序有实质程序和非实质程序之分，前者涉及行政行为的合法有效性，后者事关行政行为的良好性。实质程序,主要包括通知程序（行政机关就其行政行为的事实根据、法律根据、理由以及相对人应有的陈述、申辩和申请救济权等告知相对人）、申辩程序（行政机关听取相对人的陈述和申辩）、听证程序、回避等程序；非实质程序是实质程序以外的程序。违反实质程序，将会对相对人实体权益产生影响，如未依法举行听证，可能导致行政机关基于错误的或者不全面的事实，而对行政机关实施行政处罚；违反非实质性程序，如行政处罚决定书中出现无关宏旨的错字、漏字（将一九九九年误写成一九九年），可以采取补正等方式处理，一般认为并不影响行政行为的效力。国外的行政法理论和实践也持相同的观点。法国将实质程序理解为行政行为的主要形式，非实质程序为行政行为的次要形式，“对于有形式上的缺陷，行政法院并非一律撤销，形式有主要和次要之分，在法国，主要形式有缺陷，才构成法院撤销的理由，而次要形式有缺陷，则不构成法院撤销的理由。” ［23］对照上述做法，即使只对于行政救济机关适用，我国行政处罚法第3条第2款规定的范围也有失宽泛，恐怕不宜简单按照字面含义作为行政复议和行政诉讼中确认行政行为无效的依据。
