行政行为的法律效力及其变动研究(上)
方军
【摘要】本文采取历史研究、比较研究和实证研究等多种方法，围绕行政行为法律效力及其变动理论的构架和内涵，对我国相关理论和立法实践的现状、存在的问题进行了分析和讲座，并提出了完善的初步思路。全文共分上篇和下篇，上篇集中研究行政行为法律效力问题，包括法律效力概述、公定力、确定力、拘束力和执行力各自的内容和立法运用；下篇主要探讨行政行为法律效力的变动问题，其中包括无效确认、撤销、废止和变更四种变动方式，以及体现实质法治的信赖保护原则和情况判决制度，同时针对我国相关理论的发展趋势和近期有关法律实践中的问题和出路作了较为具体的分析。
【关键词】行政行为 法律效力 变动
【全文】
目录
导论
上篇 行政行为的法律效力研究
一、行政行为法律效力概述
（一）法律效力的概念
（二）法律效力的类别
二、行政行为的公定力
（一）公定力的概念及其理论基础
（二）公定力的法律意义
（三）公定力的产生条件
（四）公定力理论在我国的立法应用及其反思
三、行政行为的确定力
（一）确定力的概念及其理论基础
（二）确定力理论内涵
（三）我国关于行政行为确定力的理论和实践
四、行政行为的拘束力
（一）拘束力的概念
（二）拘束力理论内涵
（三）我国关于行政行为拘束力的立法实践及其研究
五、行政行为的执行力
（一）执行力的概念
（二）执行力理论内涵
（三）我国关于行政行为执行力的理论和实践
下篇 行政行为法律效力的变动
一、行政行为法律效力变动概述
（一）行政行为法律效力变动的概念
（二）行政行为法律效力变动的意义
二、行政行为法律效力变动的方式
（一）行政行为的无效确认
（二）行政行为的废止
（三）行政行为的撤销
（四）行政行为的变更
三、行政行为法律效力变动的限制
（一）概述
（二）信赖保护原则
（三）情况判决制度
四、我国行政行为法律效力变动理论和制度的缺陷及其弥补
（一）概述
（二）有关行政行为无效制度的规定难以操作
（三）信赖保护制度发育尚不成熟
结语
导论
当今社会，行政权已经渗透到每一个角落，行政行为对于每一个普通公民都不再是陌生之物。人们常常对行政行为怀有一种莫名的敬畏之情。有学者将此归因于行政主体与公民双方在法律上的不平等地位，这种解释其实并不符合行政权与公民权关系的本质。真正使行政行为获得相对人尊重的原因，是社会成员对政府必须给予的信任，而行政行为基于这种信任产生一系列法律效力，使们不能再对其等闲视之。
法律效力伴随于行政行为存在的整个过程，此即“行政机关所为不含有法律效果之行为，自非行政处分之内涵”。但法律效力亦有相对性的一面，并且在特定条件下可能发生变动，以适应社会生活的千变万化。贯穿其中的原理和规则，正是行政法学者和实际部门共同致力研究的内容。笔者力图通过对百家之见的比较分析，结合我国行政法治实践，根据个人体会，在此文中对此加以初步探讨。
行政行为的法律效力及其变动，属于行政法基本理论的范畴，对于行政立法、行政执法、行政救济殊为重要。没有完善的理论支撑，则行政法治实践也难以取得成效。长期以来，我们对许多看似简单的问题，却又感到难以给出令人信服的回答，这就是理论研究尚需要深入的体现。比如：对于为什么行政行为一经作出即具有效力，而司法裁决最初作出后，尚待当事人认可，方可产生法律效力？为什么行政行为需要实行救济？为什么作为行政法基础的法律优先原则，又会不断出现新的由法律确认的例外？通过对行政行为法律效力及其变动的研究，可能会从一个角度有助于理解这些问题，并会为不同立法之间的协调、行政执法活动的规范以及行政救济功能的发挥，起到一定的参考作用。
上篇 行政行为的法律效力研究
一、行政行为法律效力概述
（一）法律效力的概念
何为法律效力？有的学者从这字面上对此加以阐释，认为法律效力是指“法律上的效果和作用”［1］。有的学者从效力来源对此加以解读，认为“法律效力必须法律授予，如不在法律授权范围内，它就在法律上站不住脚”［2］。还有学者从效力本体的角度理解，认为法律效力是“法律及其部分派生文件、文书所具有的，以国家强制力为保证的……作用力之和” ［3］随后有人校正此说，认为法律效力包括两类，即狭义的法律效力和由法律派生的文件、文书的效力共同构成，后者是法律认可的效力［4］。显然，经过解释的法律效力概念即成为广义上的用语。
刘莘教授经对各家学说进行对比，“同意对法律效力的广义理解，不同意将效力分成法律效力和效力的说法”。其理由在于，“效力既然是法律上的概念，是法律所确认的力量，所以‘效力’其实就是指法律效力。正如称法律行为，我们并不需要特别指出这是指法律上的行为，而不是“法律”本身的行为一样”［5］。但她又认为，效力有时可以理解为效果的意思，但有时二者并不能完全等同，“效力与效果相比，一是效力往往是非直观的，而效果是可视的；二是效力是法律行为的属性，而效果是法律行为效力的具体表现形式，所以效力是抽象的，而效果是具体的”［6］。
综合上述，笔者认为，行政行为的法律效力，是基于行政主体的意思表示，对相对人权利义务施加的实质意义上的影响，且这种影响为法律所认可和支持。这里所讲的法律，不限于调整公法关系的法律，同时也包括调整私法关系的法律。比如，行政行为依法对相对人的民事权利义务进行了处分，则在发生民事纠纷时，法律亦会确认相关行政行为的法律效力。
（二）法律效力的类别
研究法律效力的类别，是要明确法律效力体现在哪些方面。对此，学界观点众说纷纭，有三分说、四分说、五分说之见。
三分说认为，行政行为的法律效力包括确定力、拘束力和执行力［7］，但这基本上是国内行政法早期的主流观点。进一步探究其中意旨，确定力是指行政行为成立生效后，其内容具有确定性，非经法定主体决定不可随意变更和撤销；拘束力是指行政行为成立生效后，其内容对有关对象产生法律上的约束力，有关对象都必须遵守和服从，否则将要承担不利的法律后果；执行力是指行政行为成立生效后，行政主体依法有权采取强制手段使其行政行为的内容得以实现［8］。至于近年来尚有学者从不同角度主张此说，应当是个别情形，已不占主导地位，也没有太大影响。其中，三分说中，有的学者认为确定力与公定力是同一概念，受到广泛批评。从总体上看，三分说自1996以来趋于式微。
自上世纪九十年代中期以后，我国学界渐次兴起四分说之论，并为诸多学者所普遍认同。四分说在传统三分说基础上，增加了公定力一项，作为行政行为法律效力的独立类别。据此，行政行为法律效力的内容除包括确定力、拘束力和执行力之外，尚有公定力。公定力是指行政行为一经作出，即在法律上被推定为合法有效，而要求任何人予以尊重的法律效力［9］。目前，多数教科书都采取四分说。
在四分说占主导地位的同时，我国部分学者提出了五分说的观点。这种观点认为，“行政行为应具有先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力等五种效力，它们既相互独立又互相依存，其中的每一种效力都是后列效力的前提，也是前列效力的目的，共同组成了行政行为效力的完整内容”；先定力“是指行政行为的作出受行政主体单方面意思表示决定的效力。” ［10］相对于其他效力而言，先定力是行政主体在意思表示过程中针对相对人而生的法律效力，它突出地体现为行政行为的单方性。具体分析，先定力具有三个特征：一是，它虽存在于行政主体和相对人之间，但只是行政主体施加于相对人的一种法律效力，不同时针对行政主体与相对人双方发生。二是，它是行政主体在意思表示过程中具有的一种法律效力，不涉及行政行为作出之后，因此是所有其他法律效力的前提。三是，它具有典型的单方性，行政主体据此可以单方设定相对人的权利义务，而无须取得相对人的同意。
除了我国学者先后提出的行政行为法律效力分类学说，同时海外关于行政行为法律效力的理论也被陆续介绍到国内。或者出于巧合，海外版理论也有三分说、四分说、五分说之分，但同时还有一分说、二分说之论。其中，我国台湾地区学者陈新民持一分说论点，认为行政行为的法律效力其实只有拘束力一种，它大体等同于德国行政法中的“存续力”之谓［11］。法国学者认为，行政处理行为具有效力先定特权和强制执行特权两种效力，这大体上属于二分说［12］。我国台湾学者吴庚同认为，行政行为的法律效力有存续效力、确认效力、构成要件效力三种［13］，日本学者盐野宏仅列举公定力、执行力、不可争力、不可变更力作为行政行为的法律效力，构成海外版的四分说核心内容［14］。五分说有不同的见解，日本学者室井力认为，行政行为法律效力内容应当包括公定力、执行力、拘束力、不可争力、不可变更力五种［15］，我国台湾早期行政法学界则主张公定力、拘束力、形式确定力、实质确定力和执行力五种。
