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行政行为法律效力的分类如此众多，一方面是不同学者观察问题的角度不同，从而采取不同的分类标准，另一方面也因法律传统的影响，使某些国家侧重于某些类别而忽视另外一些类别，或者将某一类别的法律效力解释成几类法律效力的含义。为了避免在诸多的理论观点之前眼花缭乱，认识到这点是必要的。就我国而言，笔者倾向于四分说，即将行政行为法律效力分为公定力、确定力、拘束力和执行力四个方面。
之所以不采我国学界的五分说而推四分说，主要考虑在于，五分说中的所谓先定力，突出行政行为的单方性，这一理解很难适用于行政权内容和行使方式不断演化的当前现实。在市场经济体制条件下，随着民主法治实现模式的改变，行政机关的职能由早期的权力导向型行政向规则导向型行政日益转化，以行政主体为中心的单方强制性的管理活动大幅减少，以行政主体和相对人双方合作、协商为基础的新型管理活动迅猛增加。在这种情况下，先定力理论并不具有普遍的现实基础和实际意义。而且，如果先定力仅仅意味着行政主体在行政过程中对相对人一方具有的某种优益地位，实际上这种地位是通过行政活动的结果即行政行为而体现的，这就是行政行为的公定力的内涵所在。因此，有学者将其直接称为先定力或效力先定性、效力先定特权［16］，“所谓效力先定特权，是指具体行政行为一经作出，事先假定其是合法有效的，有关人员必须遵守服从，在被国家有权机关经法定程序宣布无效之前，始终认为其是合法有效的”［17］。若先定力真的是此含义，确实没有单列的必要。
二、行政行为的公定力
（一）公定力的概念及其理论基础
按照学界通说，公定力指具体行政行为一经作出，即对任何人都有被推定为合法有效而予以尊重的法律效力。行政行为的这种法律效力，显然是民事行为所没有的。从民事活动来看，一方当事人对任何相对方所作的意思表示，如无相对方的接受或者认可，原则上不能产生法律上的约束力。即使是法律规定的诺成性行为，另一方当事人也有权以自己的意思表示予以拒绝，从而使前者的效力归于乌有。而行政行为则因为具有这样的公定力，无论相对人是否接受，均应推定该行政行为自作出之后的合法地位，并对相对人权利义务产生法律上的实质影响。
奠定公定力理论基础的是德国行政法学者奥托•迈耶提出的所谓“自我确信说”。奥托•迈耶认为，行政行为乃是有权限的行政组织基于公共利益而实施的，这就决定了行政机关在作出某行为时拥有确信自己的意思表示为合法的权力。正是因为这种自我确信的存在，行政行为与司法判决一样，以其自身的权威性，当然获得合法性的推定。“自我确信说”发端于战前德国的君主体制，借有德国君主的无上权威而引入行政法理论，因而此说把公定力视为行政机关固有权威的体现，而非法律认可的结果，导致与行政法治原则的不和谐之处，到现时已在很大程度上不成主流学说。
在“自我确信说”之后，法国狄骥的“法安说”盛行一时。该说认为，行政行为作为行政主体的内在意志，本身并不当然取得社会承认和保护的法律效力。行政行为的公定力之所以存在，真正的来源在于实定法的规范，而实定法规范之所以作出这样的规范，则是出于维护法律关系安定性的考虑。为了使行政主体与公民之间形成一种既服务又合作的社会连带关系，实定法赋予行政主体的主观意志以公定力，最终维护稳定的社会秩序。另外，日本学者南博方则提出“既得权说”，认为行政行为公定力的设定，是为了保护相对人基于对行政行为合法性的信任而取得利益，以及一般公众的权益。从一定程序上分析，“法安说”是以公共利益作为本位，而“既得权说”以保护相对人既得利益为出发点，二者均受到学者的批评，认为需要予以调和。
我国学者叶必丰提出了自己的观点，认为行政行为之所以有公定力，是基于社会对行政主体及其意思表示的信仰和尊重。有人将此观点归结于“社会信任说”。诚然，这种观点有其合理的一面，但是，解析行政行为公定力理论的基础，显然要从更宽的视野，分析这一理论既是对公共利益与公民私益二者的兼顾，又是行政公正和效率的共同要求。人们组成国家，又通过国家组织政府，按照通过民主机制制定出来的公开规则对社会事务进行及时、有效的管理，其直接的目标既要保护超脱个人的公共利益，更是为了更好地实现个人应有的私人利益，因此容不得任何个人和组织根据自己的好恶决定接受或者逃避共同规则的约束，即使行政行为存在某种瑕疵时也是如此，否则对于他人和社会就是不公正的。换言之，法律要求社会必须承认行政主体及其行政行为的合法性和有效性，虽然有时这与行政行为实质上的状况是不相符的。行政行为公定力理论正是实现这一目标的最佳方案。正如日本学者美浓布达吉所指出的：“关于行政行为，一般说来行政厅的组织完备，行政厅被赋予依据法规处理行政行为的权威，并且因为行政厅代表国家或者公共团体的权力，所以，其行为暂且被推定为合法，便是当然的事情了。” ［18］
必须看到的是，行政行为公定力迄今仍为理论上的概括和阐述，因此对此还会有不同的认知和理解。尽管世界各国行政法实践普遍承认行政行为具有公定力，但是尚未有任何一个国家以实定法的方式，确认行政行为公定力的存在。然而，法律实践的不断丰富，也将从另一个方面推进行政行为公定力理论的发展。正如随着时代的进步，人们摒弃了公定力最初的理论渊源，即“行政机关享有当然代表国家的权威性，因而一切行政行为都应被推定合法”的假想，在当今民主法治深入人心的形势下，公定力的理论基础，必将由无条件的政府权威，让位于维护公共利益和稳定行政秩序的需要，而且根据实质法治和正义原则的要求，公定力已经从绝对主义逐步走向相对主义。这恐怕也是我国行政法治实践和行政法理论发展不可回避的一个趋势。
（二）公定力的法律意义
尽管我国早期的行政法理论只提行政行为具有确定力、拘束力、执行力三种效力，而不提公定力，但是现在学者普遍认识到，公定力在行政行为法律效力理论中占有重要位置，并成为行政行为必不可少的效力要件。
1.公定力在行政法领域的法律意义
(1)公定力是法律优先原则的重要体现
法律优先原则的提出和实践，是人治行政向法治行政转变的分水岭。法律优先原则要求以法律判断人们行为合法与否的唯一标准，以此取代此前的君主个人权威和独裁意志凌驾一切的局面。在法律优先原则的支配下，法律由公众依照一定程序制定，而行政机关本身依照法律设置，行政职能由法律赋予，因此人们信任行政机关及其所作出的行政行为，理应与信任他们所制定的法律一样，承认这些行政行为当然具有合法性和有效性。否则，既无益于社会秩序和公共利益，也无以体现个人正当利益的追求。这种基于公共利益和个人利益双重基础的公众信任，实际上就是行政行为的公定力。可见，行政行为公定力的存在，是人类社会进入法治国阶段后奉行的法律优先原则的必然后果，它源于法律优先原则又反映了法律优先原则的客观要求。
（2）公定力是行政行为确定力、拘束力与执行力存在的前提和基础。
除了公定力，行政行为还有确定力、拘束力和执行力。尽管理论上通常将这四种效力相提并论，实际上它们并不完全是同一位阶的概念。其中，公定力是前列的效力，确定力、拘束力、执行力是后列的效力，公定力是其他三种效力的前提和基础。没有公定力，行政行为的其他效力也就无从谈起。具体而言，确定力实际上是公定力的延伸，确定力是使被推定合法有效而对相对人权利义务产生影响的行政行为，按照其最初的内容持续发挥其有效性，任何人不得擅自更改；拘束力指行政行为在未经有权机关依合法程序予以撤销之前，行政机关和相对人一方均有遵守的义务，这一义务也是直接肇始于以效力先定为内容的公定力，“行政处分因有这样的公定力，任何人均不得以自己之判断而否认其拘束力”，因而“该行政处分之拘束力实系以公定力来予以维系及护饰” ［19］。执行力作为行政行为最后位的一种效力，同样以公定力为前提和基础。有些行政行为并非作出伊始即产生执行力，比如那些附时间或者附条件的行政行为，只能在时间届满、条件成就时才具有执行力。但是，在时间届满、条件成就之前，有关当事人同样需要对附时间或者附条件的行政行为的未来执行力予以尊重和服从。这显然是公定力作用的结果，无怪乎学者如此描述：“拘束力、确定力、执行力等都可视为是效力先定特权的表现”［20］。
2.公定力在民法领域的法律意义
资本主义发展早期，在崇尚所有权绝对、合同自由、过失责任的民法领域，行政权受到极大的排斥，很少有涉足民事领域的机会。但是，随着自由竞争资本主义向垄断资本主义过渡，行政权迅速扩张，民法规则以极端个人本位向社会本位回归。尽管社会本位与封建专制社会的国家本位（实则是独裁君主的个人本位）不可同日而语，但是这种社会变迁为行政权介入民事关系提供了可能。时至当今社会，法律关系日益复杂，民法、行政法虽仍属不同部门，但是不断处于交叉、渗透过程中。人们通常发现，他们日常生活中常见的民事关系，其实以行政关系作为基础；而许多行政关系又以民事关系作为前提。在这些相互交织的法律关系中，公定力有着十分重要的意义。
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