教育部“统筹管理各类高等学历教育的招生考试工作；制定各类高等学校招生计划”，这也就界定了教育部的职责是在宏观上对研究生分数线地划定行为进行指导，不可能也不现实去具体划定分数线。当然，教育部可以通过各种不同的方式对划线行为进行“统筹管理”，行政指导即为其中之一。在这样理解的基础上，再结合目前的现实，教育部划线行为就有点行政指导的味道：①具有非权力性。对于高等院校来说，高等院校可以以教育部划定的分数线，也可以以本校划定的分数线为依据招收研究生，完成招生计划。②具有非法定性。《
中华人民共和国教育法》第
十五条规定：“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。” 只是概括性的规定，对行政指导的要件和内容没有详细的要求，行政主体对是否选择行政指导方式、采取什么行政指导形式和程序等拥有很大的自由裁量权。③具有一定程度上的强制性。就目前来说，这一特征体现在教育部对公共课的分数要求上，即各个高校划定的分数线中公共课必须达到教育部要求，专业课各个高校可以有所差别。可见，教育部划线行为具有非权力性，非法定性，一定程度上的强制性等行政指导的特征。
实践中，国家教育部对研究生分数线的划定权限有下放的趋势，一个比较突出的明证是2002年国家教育部没有明确地下发文件公布研究生的分数线，国家教育部不便明定分数线，笔者理解，这里就有一个改革现行研究生招考制度的考虑，国家将进一步扩大高校的招生自主权，而教育部公布的分数线只是指导性的，宏观性的，各个地区和各个高校可以有所差别，从而使教育资源分配更加合理，教育招生制度更加完善，使教育平等落到实处。
此外，行政指导可以从不同角度加以分类：①从有无法律根据的角度可分为有法律根据的行政指导和无法律根据的行政指导；②从指导层次的角度可分为宏观行政指导和微观行政指导；鉴于宏观行政指导对本论题的特殊意义，笔者在这里多言几句。宏观行政指导涉及面广、影响大，是行政主体在较多系统、较高层次、较大范围内就跨地区或跨行业的经济、社会发展问题或者就非特定的相对人作出的指导，其旨在通过调整普遍范围内的相对人的行为，从总体上引导各地区、各行业的发展方向和速度，实现社会多种利益的协调和整合。宏观行政指导通常以法律、法规、规章或文件的形式进行。③从行政指导作用的性质的角度可分为限制性指导、促进性指导和协调性指导。可见，教育部划线行为是有法律根据的行政指导，宏观行政指导，协调性指导。
综上分析，我们可以把教育部划线行为看作是行政指导，高校的划线行为则因不具备行政指导的特征，所以不是行政指导。
4．高校划线行为是公务法人行政行为中的一种对外行政行为
对于高校的法律地位，前文已经有所论述，即在当前情况下，看作是公务法人比较妥当。对于划线行为，我们经过前文分析，得出将之确定为行政行为较为合适，且非高校自主管理的内部行政行为。这样，在我国教育行政领域研究还是一片空白[9]，行政法理论体系尚未完善，新的行政主体理论正在酝酿过程当中的情况下，引入国外相关法律概念和实践经验，再结合我国的本土法治背景，将高校划线行为确定为公务法人行政行为中的一种对外行政行为不失为一条规制和改革研究生招考制度的捷径。德国基本法第19条第4项规定，任何人受公权力侵犯其权利，有权提起法律救济途径。这个规定体现了现代社会人们对个人权利保护的极切心情。我们将高校划线行为是公务法人行政行为中的一种对外行政行为，为利益相关人提供法律上的救济，也符合了世界潮流，有利于与世界法治的接轨。
四、 引入行政程序法原则
1． 为什么要引入
首先，从理论层面上来说，最近几年，制度学界的一场“程序风暴”愈来愈猛，程序法治成为学界的的共同话语形态，行政法学界也对行政程序法极为重视，学者纷纷发表文章探讨和研究程序法的理论和实践，以期对中国行政法治建设起到些许作用。有学者言，中国行政法治的问题之一就是重实体轻程序，理论和实践中普遍存在着程序法理念的缺失。同样，“程序风暴”不可避免地要波及到教育行政领域，划线行为的程序归制当为其一。
其次，从教育和法的相互关系上，即“事实上，在现代社会，教育作为学校空间中的一种话语展开形态， 在其传授——学习过程的外表下是各种话语争夺支配权的斗争。不同来源的话语在这个空间中汇集，试图通过国家——学校、老师——学生、学生个体——群体这三种关系的不同运作来实现各自的权力要求。… …而市场话语象杂*一样迅速占据了二者之间的缝隙。此外，现代大学的人文教育给现代社会引入一种反思性的人文话语，它不仅给作为一种程序技术的法律运作提供了依据各种抽象价值进行的正当性论证的支持，也因其独立性而对法的规则本身进行着质疑、批判并促使法修正自身。” [10]而市场话语从应然形态上讲，应该是法治话语，法治将使“杂*”稳定、持续、有序的生长，抑制其不当、紊乱、无序的疯长。
