四、中国转基因生物法律规制的体系构建
我国颁布的《进出口动植物检疫法》，、《
国境卫生检疫法》、《
野生动物保护法》、《
环境保护法》等都有关于转基因生物的法律规范。但是第一部有关转基因生物安全的标准和办法是1990年制定的《基因工程产品质量控制标准》，该标准要求基因工程药物的质量必须满足安全性要求，但仅限于对转基因生物技术产品的品质进行限制，对基因工程实验研究、应用过程的安全性未作具体规定，作用十分有限。1993年12月，原国家科委发布了我国第一个对基因生物进行管理的专门法规《
基因工程安全管理办法》，该办法从技术角度对转基因生物进行宏观管理，并按照潜在的危险程度，将基因工程分为四个安全等级，对基因工程在实验阶段、中间实验阶段以及工业化阶段的安全等级划分、批准部门以及申报、批准程序等都做了明确规定，不过由于该办法缺乏可操作性，客观上并没有得到真正实施。1993年我国成立国家生物遗传工程安全委员会，负责医药、农业和轻工业部门的生物安全。此后，由于农业转基因生物技术的发展，农业部成为转基因生物技术安全管理的主要部门，国家环保总局也介入转基因生物安全的管理事务，现在我国负责转基因生物安全的主要部门包括国家科技部、国家环保总局、农业部、卫生部等部门。1996年农业部颁发了《农业生物基因工程安全管理实施办法》。该办法内容具体，针对性强，涉及面广，对不同的遗传工程体及产品的安全性评价都做了明确说明，也规定了外国研制的农业转基因生物及产品在我国境内商品化生产的问题。此后，农业部设立“农业生物基因工程安全管理办公室”，并成立了“农业生物基因工程安全委员会”，负责全国农业生物遗传工程及产品的中间实验、环境释放和商品化生产的安全性评估。2000年通过的《
种子法》确定了转基因标识制度，销售转基因植物品种种子的，必须用明显的文字标注，并提示使用安全控制措施。2001年，国务院发布实施了《农业转基因生物安全管理办法》，将行政部门的管理办法上升为国家级的管理条例，以加强农业转基因生物安全管理，保障人体健康、保护生态环境、促进农业转基因生物技术研究。2002年1月5日，农业部还发布了《
农业转基因生物进口安全管理办法》、《
农业转基因生物标识管理办法》、《
农业转基因生物安全评价管理办法》，自2002年3月20日起实施。
将我国的规制转基因生物的法律规范与美欧日的规制体系相比较，很明显可以发现我国转基因生物法律存在的漏洞和缺陷。首先，立法层次不高，效力等级低，缺乏综合性的专门立法。我国现有的转基因生物的规范主要是散见于相关法律的某些法律条款或者部门法规和规章，且多为不同行政主管部门为管理本领域规制的转基因活动而制定，缺乏纲领性法律导致了多头管理、重复管理、管理规范缺乏等的问题。对转基因生物安全管理的某一方面的规定，不具牵头法律的综合性，由于效力层次低也无法指导整个转基因生物安全领域的管理活动，难以明确各部门的权限分工。农业转基因生物安全立法虽形成了一个较为完整的体系，但是也仅仅限于农业领域。其次，现有的法规体系不健全。目前中国的转基因生物立法尚未形成一个健全的法规体系，造成规制转基因生物的范围上存在盲区，在这种情况下，针对有些问题的规定是重复的，针对另外一些重要问题却未做规定，在处理某些案件过程中出现对一些问题无力规制的情况，极大影响了执法效果。此外，由于转基因生物产品涉及不同的行政主管部门，各部门在本部门管理范围内各自制定法规、规章，其后果是与转基因管理的有关规定之间缺乏衔接，出现法规、规章之间的冲突，影响法律的权威性。再次，管理制度不完善，管理机构和管理程序不统一。我国目前转基因生物安全管理制度仍很不完善。在调整手段方面，目前的法律规范忽视了其中某几个重要阶段和环节，在某些阶段出现“管理真空”，法律规范的规制并未贯穿于转基因生物研究、实验、保管、运输、出口、进口、应用、商品化、废弃等全过程；在调整手段方面，目前的立法并未规定转基因生物的环境影响评价制度、损害赔偿保险制度、越境转移的事先知情同意制度等，这极大影响了调整的效果；在调整领域方面，调控的重点集中于基因工程安全、农业转基因生物安全、转基因食品安全、转基因药品安全和转基因微生物实验室安全等领域，对于日益严峻的林业、野生动植物、微生物方面的转基因生物安全并没有法律规制。同样，由于综合性转基因生物安全法律的缺乏，并未建立一个对转基因生物安全统一监督管理的机构，相应行政主管部门无法协调统一，导致了国内管理的行政相对人在接受管理时无所适从，甚至造成重复登记、重复审批。在对外合作方面，导致国外相关机构不明确联系交流的部门，不利于中国履行对有关国际条约的承诺；在管理程序上，各部门的程序性规定也没有能够衔接和协调。将我国与美国的转基因生物管理部门进行比较：我国国家药品监督管理局与美国联邦政府食品与药物管理局（FDA）职责近似，但没有转基因食品和饲料安全的管理职责，我国转基因食品和饲料的生产和上市要经过卫生部门审批，美国负责动植物检疫的是设于农业部（USPA）下的动植物检疫局，我国虽有相应的管理部门即进出口动植物检疫局，但是它设于海关，动植物检疫局还负责转基因生物的试验推广的审批（农业部也有此职能）；我国和美国都设有环保局，我国环保局虽然也对杀虫剂、除草剂进行管理，但是职责却不如美国规定得清楚。可见，对转基因生物及产品的管理，各部门各自为政，有关审批环节和程序相当复杂。此外，现有的法律规范其立法技术也有缺陷。其一，部分规定缺乏可操作性，《
农业转基因生物安全管理条例》规定，由国务院农业行政管理部门设立“农业转基因生物安全委员会”负责农业转基因产品的安全性评价工作，该委员会由从事农业转基因生物研究、生产、加工、检验检疫以及卫生、环保等方面的专家组成。这项规定过于笼统，不具有可操作性，在实际中无明确标准选择委员会的成员，因而也不能确保委员会人员足以胜任安全评估工作。其二，结构安排不合理。例如，《
基因工程安全管理办法》在总则定义了“基因工程”的同时，在附件又对其进行了规定，在规范内部就造成了冲突；该办法还将审批机关工作人员为申报者保护技术秘密的义务规定到了法律责任部分；相关法律用语也不合理，该办法责任部分有“停止损害行为”，这明显不符合民事责任通用的“停止侵害”表述。
