人民公社解体后，“三级所有、队为基础”的核算模式不复存在：公权力被归于为最低一级的政府（乡或镇），生产大队转换成了行政村（村民委员会为其常设组织形态），生产队则化为了村民小组（自然村，有的地方也叫“社”）。44农民也不再是社员，尽管土地没有被退还给他们。有学者指出，“家庭联产承包责任制”并未触动作为人民公社的本质，“农村土地为集体所有”的观念和制度仍然得以保留，农民和农村土地仍被系属于“集体经济组织”名下。45问题在于：谁是“集体经济组织”？

　　《宪法》回避了这个问题。1993年的《宪法修正案》第6条称：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。1999年的《宪法修正案》第15条也只是规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”解释“集体经济组织”的任务被留给了效力层级相对较低的法律文件。

　　《民法通则》（1986）第74条第二款提出，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”46《村民委员会组织法（试行）》（1987）第4条第三款也规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”由此可知，拥有土地的“集体”有很多种，既可以是村农民集体，也可以是“乡（镇）农民集体经济组织”（即乡（镇）农民集体）；村集体土地的经营管理者既可以是“农业集体经济组织”，也可以是村委会。47

　　1992年在给福建省人大常委会的一份答复中，全国人大常委会法制工作委员会进一步明确：“集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理，没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理。”48由此传递出的信息包括：在经管农村集体土地的顺序上，村农业集体经济组织优先于村民委员会，但前者可能在事实上缺失。

　　此外，由《民法通则》第74条可知，除了村“（农业）集体经济组织”以外，还可能存在着“乡（镇）农民集体经济组织”。但是，《宪法》（1982）之下的乡镇政府不再是人民公社那样的政社合一的组织，一乡之内是否有，以及何以有另一个可以代表全乡（镇）农民（从而排斥了该乡（镇）的居民）的集体经济组织呢？这一问题直到2001年才算有了答案。国土资源部在一份通知中指出，农村集体土地的所有权人可以区分为三类：

　　1. 在土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线的，由村民小组农民集体所有。相应的，土地证书所有者一栏填写村民小组农民集体的名称。这又可分为两种情形，一是《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体；二是采取“组有村管”的方式，将《集体土地所有证》发放到村，由村委会代管。

　　2. 村所有。这也包括两种情形，一是对于在土地家庭承包中已经打破了村民小组农民集体土地界线的，由村农民集体所有；二是不能证明属于乡（镇）农民集体所有或村民小组农民集体所有的集体土地，均确认为村农民集体所有。土地所有权主体以“хх村（组、乡）农民集体”表示。

　　3. 乡（镇）农民集体所有。对于能够证明土地已经属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体。没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。49这种安排容易导致乡镇一级国家机关僭越农民集体权利，也使土地所有权究竟是国有还是集体所有的界限变得不清楚。502006年之后，农业税被全面取消，乡镇政府只得靠上级转移支付维持正常运转。51很多地方开展了将财权上收的“乡财县管”改革，52同时许多原本由乡镇直接管理的部门和工作也由县里垂直领导。乡镇土地管理所的农村宅基地审批权收归县国土局即为其中之一。这意味着，名义上属于农民集体所有的土地可能受到更高行政级别的地方政府的管控。

　　《农村土地承包法》（2002）先是一般性地规定了“农民集体”，诸如：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的……土地”（第2条）、“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”（第3条）、“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”（第5条）。同时，对谁是承包合同发包人也进行了具体说明：

　　第12条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。

　　国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。

　　这无疑是个有趣的回答。它一方面将村民委员会、村民小组这两个已由《村民委员会组织法》（1998）确认的农村“群众组织”和农村集体经济组织区别开来——村内可以有两个以上的农村集体经济组织——从而重申了二者不是法律上所说的“农村集体经济组织”的立场，53另一方面又认可了村委会和村民小组行使《宪法》（1999）赋予“农村集体经济组织”的发包权利。54

　　表1.（略）

　　综上可知，现实中支撑《宪法》（2004，第6条）所说的“劳动群众集体所有制”的不仅有村的或乡（镇）的“集体经济组织”，还包括村委会、村民小组、村内各个农村集体经济组织甚至乡（镇）政府。552007年3月通过的《物权法》第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村农民集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的。由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”从而保持了与以往法律规定的一致性。56

　　三、所有权与“所有制”的对应关系以及“所有制”概念的流变