人类生活始终伴有风险——即使是传说中的伊甸园，也有被驱逐的风险。只是在进入二十世纪之前，降低风险并未如此普遍地成为各国政府的基本目标和任务。放眼当今世界，包括中国政府在内的各国政府都在设法应对职业条件、食药品成分、交通安全、能源危机以及环境污染等等风险。这些“新”的任务和目标对传统规制思路、方法及工具提出了挑战，——规制者急需“新”的工具和手段。

　　本文从政府风险规制面临信息难题入手，分析了美国环境行政中TRI制度这一通过成功的信息交流而达成显著风险规制效果之范例，论证作为风险规制工具的信息交流具有独特的优点和广泛的应用性，为如何应对风险规制中的信息问题提供了一种新的可能。

　　一、对风险的法律规制

　　“风险”是个广泛使用的词汇，通常指损害、损失等不利结果发生的可能性。它是两方面信息的综合：一是可能发生的不利结果的严重程度，二是不利结果发生的可能性大小。

　　长期以来，风险问题通常被看作是技术问题和统计学或工程学问题——确定可能发生的不利后果是什么以及如何衡量其严重程度是个技术问题，而该种不利后果发生可能性大小则是个统计概率或工程上的模糊集问题——而未被当成是需要法律规制的问题。因为法律是调整人的行为的规则，假如风险的发生被认为是一个纯粹自然、人类行为不能对之发生影响的过程，即使它对人类生活至关重要（如天体运行规律），也会被留给自然科学家研究，而不会进入法律规制的视野。只有那些被认为属于人类行为可影响范围之内的“风险”才会进入法律规制方案之中。

　　近年来，很大程度上因为当代著名社会学者贝克和卢曼的影响，[1]人们逐渐认识到现代社会中的风险与人的选择行为息息相关，——人为风险（human-made hazards）以及反射性而非系统稳定地处理它们的方法（reflexive way）构成了风险社会的核心[2]——风险议题由此进入了社会学、政治学、组织理论和法学等各个社会学科。

　　观察当前广泛进入法律规制领域的职业健康条件、食药品成分、环境污染等风险，我们会发现，这些“风险”通常是人类行为（有意或无意）的社会过程与不以人类意志为转移的自然规律作用交织而引发的。

　　由此，很容易理解为何一些行政法学者主张在风险规制中应当区分“风险鉴定”（risk assessment）与“风险评价”（risk evaluation）[3]或者区分“风险鉴定”与“风险管理（risk management）[4]：前者是技术的部分，旨在去科学地调查和测定所面临的风险在事实上是什么，包括界定危害、确定剂量大小与危害反应之间的定量关系、测度暴露的强度频率与”时间、最终确定风险的描述和归类等；而后者更具政策导向意味，为了决定应当做什么，规制者必须考虑：社会可以接受何种风险水平？对此风险的规制是否会带来新的风险？此种风险是否由特定社会团体承担？对风险的规制是否会加重特定社会团体的负担？规制的经济可行性与社会可接受性如何？……这些问题都与具体又复杂的社会情境相关。

　　风险规制同时涉及风险鉴定和风险管理这两项不同的内容。

　　风险鉴定中，科学家们就风险是否存在以及存在何种风险提供的是“专家证据”。对风险的科学调查过程强调科学意义上的客观和价值无涉，鉴定人只须诚实地忠于科学结论，无须考虑其在复杂社会情境中的应用问题，当因为受科技水平限制而无法澄清有关事实或者无法获得足够数据来支持一个确定的判断时，鉴定人应当特别注意有几分证据说几分话，不可用自己的个人倾向性代替科学上可以证成的结论。

　　风险管理中，应对风险的决定涉及价值权衡。决定者对其结论的社会实践后果应当保持足够的敏感，评估风险的态度须十分谨慎。一方面，规制者必须将决定立基于科学研究对可靠因果关系的揭示，不尊重客观事实、违背科学定律的尝试是注定要失败的。另一方面，事实调查无法取代价值判断，“科学本身并不能解决规范性问题”，[5]风险规制者的决定必须要综合经济效率、政治权衡、社会价值取向等各方面的考虑来做出最终决定。

　　以涉及环境风险的行政许可为例：一方面，不进行环境风险评估的行政许可是鲁莽而不负责任的决定，有可能带来环境公害事故，造成巨大损害，有些损害甚至可能是不可逆或无法补偿的。另一方面，被科学认定有特定风险或相当高风险的项目未必一定不应当赋予许可，因为行政机关可能发现该项目对于当地居民的生存是必不可少的，或者该项目其他方面的收益在权衡中能够“合理”地压过被认定的风险；而在风险鉴定中认定低风险甚至零风险的项目也未定一定应当赋予许可，因为公众可能对该项目存在严重抵触以至于许可该项目有引发社会动乱的危险，或者可能存在更急需资源投入的其他项目。管制者应当综合考虑所有相关因素来判断该项目的必要性和可行性，环境科学家们提供的环境风险鉴定只是应当加以考虑的“相关因素”之一，——当然，是一项非常必要并且十分重要的考虑因素。