二、风险规制中的信息难题
风险就是不确定性。风险规制的难题在于规制者必须决策于不确定性之中。[6]这种不确定性源于相关信息的缺乏。无论在主要是科学过程的风险鉴定阶段，还是主要是政策过程的风险管理阶段，规制者都会遭遇信息不足的问题。
最常被提及的是规制者与被规制者之间的信息不对称：一项新产品是否存在安全隐患、是否会危及消费者的身体健康、其制造过程是否会给环境造成不可恢复的破坏……这些问题的答案，研发和生产该产品的企业显然比作为规制者的政府更清楚。而掌握更多信息的企业，出于逐利的动机，通常不愿意把这些风险信息提供给有权禁止其生产或销售的规制者。
一个不那么经常被提及，却更根本性的信息障碍是一种特定的“无知”（unawareness/non-knowledge）：在采取任何种类的规制措施之前，政府必须确定特定风险的确存在，并且掌握风险的起因以及影响后果，否则，就无法“对症下药”。但风险规制者经常面临的情况是：因人类科技水平的局限或既有数据的缺乏而无法对风险的起因甚至危害程度及后果做出科学界定，因而这些风险是既无法被计算，也无法被保险的。
以环境行政中对危险物的管制为例：确定人类暴露（exposure）与危害结果之间曲线关系所需数据往往是欠缺的。我们不能对人体进行有毒有害物的暴露实验，而动物实验（且不提人道主义者和环保主义者对此的抨击）只具有限的参照意义；当依赖于有限的实际案例（我们应当庆幸这类灾难的有限！）时，我们又会发现并不是每次灾害发生都及时收集了相关数据，已经收集到的数据也会因缺乏必要的比照基准而无法得到有意义的运用。所以，风险规制中决定所依赖的风险鉴定“更多是定性而不是定量的，其中充满了不确定性”，规制者往往需要引入公共政策价值判断来填补“知识和数据方面的缺口（gaps）”[7]。
对于信息为何不足，经济学上的一个解释是信息具有公共物品的特性：信息作为共享品，一个人对它的使用并不会妨碍其他人从同一信息中获益，因此，即使有可能将其他人从某种信息的收益中排除，这样做也是社会无效率的；并且，一般来说要求所有受益人为之支付相应的费用是成本相当高的。但是，信息并非免费品，其生产是有成本的；[8]而且，在获得信息之前无法确定信息的价值，[9]——除非已经得到足够的信息，否则你无法判断自己是否真正需要它，以及是否真正能够从中获益。这一切加在一起使信息需求者中 “搭便车”的动机很普遍——人人都希望在不付出信息搜寻和加工费用的情况下分享别人提供的信息。最后的结果就是没人愿意提供大家都需要的信息。
理论上，市场竞争是一种解决信息供给不足的可能路径：可以设想，优质产品的销售者有动机公开自己产品的质量信息，并且也有动机揭露竞争对手“滥竽充数”的做法。但是，在实际生活中，互有竞争关系的卖家往往“默契”地就产品的健康或环境风险相关的信息“不约而同地”保持沉默，因为这些风险往往并非一家独有，而是整个行业所共有的，企业揭露这类行业共有风险在打击对手的同时也会损害自身的形象。比如吸烟在健康方面的风险。
而且，当存在信息不对称使消费者无法辨别商品质量好坏时，竞争市场上掌握更多信息的卖方有强烈动机发布虚假或误导的信息，最终导致“劣币驱逐良币”或“柠檬市场”问题，[10]严重时可能导致特定市场规模萎缩，直至消失。
在这些市场失灵之处，政府往往动用公权力，采取诸如政府直接提供与风险相关信息、强制企业披露风险相关信息、制止并惩罚以高风险产品冒充低风险产品的行为等等市场主体所不拥有的、获得和运用信息的手段。[11]但是，一方面，运用这些手段获取管制所需信息，需要花费相当的成本；另一方面，这些规制本身也需要立基于与风险相关的特定信息，而这些信息，仍然是被规制者比规制者更清楚。在这个意义上，试图解决信息不全和信息不对称问题的信息规制本身，还是会受到信息不全和信息不对称的困扰。
面对这样的信息困境，政府的风险规制，若是不成功是可以理解的；若是成功，倒是出乎意料了。美国的TRI制度，就是这样一项“意外的”成功。
三、美国的TRI：“信息交流”的成功范例
（一）美国TRI制度的内容与成效
美国1986年的《紧急规划与地区居民知情权法（Emergency Planning and Community Right-to-Know Act）》（EPCRA）导入了TRI、即有害物质排放目录（Toxics Release Inventory）制度，要求具有一定规模、有害物质使用量或加工量超过一定数量的企业或机构每年报告有害化学物质的排放量和废弃物的移动量；美国环境保护署将企业或机构报告的数据制作成数据库，通过因特网公开，所有人均可查看。TRI的报告样式是标准化的，所报告的内容是企业场地内的化学物质向大气、水域、土壤的排放量和向地下的渗透量，以及为循环、回收、处理而向场地外搬出的化学物质量。——1990年污染预防法（PPA）通过后，作为污染发生源的企业也有义务报告消减治理污染的努力及成果。
