勘定实证行政法学和规范行政法学的区别，是建立当代行政法学术规范的关键。对这两个领域的混淆，一直是导致许多错误命题的根源。[17]将规范命题误作实证命题来评判，学术研究就会缺乏应有的宽容，并可能滥用语言的暴力；相反，将实证命题误作规范命题来看待，学术研究就丧失了应有的严谨性。这两种现象尤其频繁地出现于近年关于行政法理论基础的学术争鸣中。

　　例子6：有学者认为，[18]“行政法的理论基础应当是公共利益本位论，而不能是其他学说。”他认为，行政法的理论基础只能有一个，而所谓行政法的理论基础，是指能够揭示行政法所赖以存在的基础，并用以解释各种行政法现象以及指导行政法学研究和行政法制建设的最基本理论。公共利益本位论“科学而深刻地揭示了行政法的基础……科学而全面地解释了行政法诸现象……合理地确定了行政法学体系……公共利益本位论还是正确指导行政法制建设的基本理论。”我在此姑且不考虑公共利益本位论是否更适合于作行政法的理论基础，而仅就研究规则论，上述论述在三个方面是值得商榷的：第一，该学者对“理论基础”的定义明显包括实证和规范两方面的内容，但“公共利益本位论”是一种典型的反映行政法基本价值判断的规范理论，该论与“理论基础”的定义在逻辑上缺乏一致性。第二，作为规范理论的“公共利益本位论”无所谓真伪的判别标准，它是劝导性的，只能以理服人，不能采取非此即彼的态度。该学者实际上是将实证研究规则误用于评价规范命题。第三，“科学而全面地解释行政法诸现象”不是公共利益本位论能够完成的任务，它是实证理论的任务。规范理论的任务是评价和进行制度选择，只有实证理论才提供因果分析。当然，我在此并不否认可以对“公共利益本位论”作实证研究，但该学者并没有从这个角度阐述问题。

　　当然，尽管划分实证行政法学和规范行政法学在逻辑上是成立的，并在研究规则的区别上有重大意义。但这一颇具理想类型色彩的划分并不否认实证与规范研究在现实世界中的相互联系。“每一事实都含有价值，而我们的每一价值又都含有某些事实。”[19]任何人在进行实证分析时，总持有一定的价值判断标准，他选择这样的行政法现象加以分析而避开其他问题，这本身就反映了价值判断。“因为事实陈述本身，以及我们赖以决定什么是，什么不是一个事实的科学探究惯例，就已经预设了种种价值。”[20]规范分析同样也离不开实证分析，以基本价值判断为前提的规范分析要有说服力，就必须使自身奠基于实证分析的基础上，它实质上应当是纳入了一定的价值标准，更带有建议性的实证分析。正如富勒(Lon Fuller)所言，“由于每一条法律规则都旨在实现某种法律价值的目的，因此我们必须同时把目的既看成是一种事实，又视作一种判断事实的标准。”[21]正是在这个意义上，霍尔(Jerome Hall)断言，法律乃是“形式、价值和事实的一种特殊结合。”[22]因此，“如果说法学属于规范性质，那么就象在其他一切规范学科领域里一样，就有可能做事实的研究和对与所考察规范相关的个人或社会行为的因果分析，而这些研究就必然具有正题法则科学的特征。”[23]例如，某人可能提出“政府应当在对外贸易领域放松管制”这一规范命题，他隐含的一个事实判断是：实际上政府对外贸管制过多效果欠佳。又如，关于行政法平衡理论，该理论的支持者不仅要试图提供一种值得认可的价值判断及其制度安排，而且必须回答“真实世界中的行政法”是“如何存在”的以及“能不能平衡”的实证问题——因为人们只能在一个可能的世界里评价和接受“最好”的理论，或者说，“我们关于‘是什么’的实证信念，强有力地制约和改变着我们关于‘什么是好的和可取的’规范信念。”[24]尽管如此，出于认知上的需要和讨论的便利，我们仍然得把它们分为两个不同的方面来考虑。[25]

　　实证和规范研究的相互联系表明，这两个领域的划分不是孤立的和绝对的。正因为每个行政法问题都同时呈现出实证和规范的二维空间，法学家的职责就不仅是提出价值判断和立法建议，而且更重要的是必须阐明行政法“是什么”或“如何存在”的知识，并揭示出行政法进行变革的可能性和限度。由于法学家在这个问题上的认识分歧，导致了迄今为止这一学科领域里最为不幸的现状：“单向度的”行政法学——重规范分析，轻实证研究。能否认识到这一现状，并接受这种现状隐含的基本难题的挑战，是重新评价和重建当代实证行政法学的基本前提。

　　这样说应当既不令人惊讶又不令人感到沮丧。的确，年轻的行政法学距离一门完善的学科或科学，仍然需要走完一段漫长的学术历程。无疑，每一学科都是不完善的，即使是象物理学这样的精确科学也不例外，但研究者应当了解自身学科研究何以不完善，我的工作正在于如何从实证和规范研究的区别和联系中初步提出这个问题。

　　二、学术传统中的规范理论及其实证基础

　　回顾20世纪的行政法学，两股强有力的方法论思潮在此汇集一处，且以压制之势彼此相互加强：一是具有“法学正统性”的注释行政法学继续在技艺式的法学教育中攻城掠地；一是由法学家和社会科学家组成的联合阵营在不断围攻、压缩和侵蚀注释法学的每个地盘。这种方法论思潮分别形成了两种不同的学术传统，并提出了诸多规范命题和学说。

　　作为行政法学主流研究方法的注释法学，建立在语义分析的基础上，遵循形式主义或分析实证主义的思路，视行政法为一个孤立的“自治领域”(autonomous world)，将学术研究的任务确定为分析行政法条文的逻辑、结构和语义，必要时由此归纳行政法自身的述语、概念和原理，排斥对行政法现象作政治学、经济学、社会学、哲学伦理学和历史、文化等非法律因素的考察。奥斯丁(John Austin)的分析法学、凯尔森(Hans Kelsen)的纯粹法学、哈特(Herbert Hart)的概念法学和特普纳(Gunther Teabner)的自治体法学(autopoietic jurisprudence)[26]为此提供了法理学基础。注释法学是行政法学在19世纪晚近得以发展为一门独立学科的方法论基础，[27]它通过20世纪行政实定法(positive law)的多重变革和日臻完善而继续保持着最重要的影响。20世纪中国行政法学的本土化研究，主要是以注释法学，尤其是凯尔森的纯粹法学作指导的，并辅之以政治的和意识形态的解释。

　　如果说注释行政法学是建立在单一、封闭和静态考察的方法论基础上，那么综合行政法学，或称“社会科学的行政法学”，则开拓了相反的路径——多元的视角、开放的体系和动态的考察。它试图在社会科学的基础上，树立有生气的行政法学。