3.3.2维护税收优惠政策运作过程中的政府主导性
将国家的宏观调控目标和要求转化为各个机构及其工作人员的具体权义，纳入其运转体系，是宏观调控调控法治化的一般保障[xxvi]。具体权益的配置，需要由《
预算法》及专门的税式支出制度等相关法规来规定。这里的权益主体，主要是指制定具体税收优惠政策的政府主管部门和国家权力机关，它们之间的分权和博弈是宏观调控法治化实现的重要条件。同时，从纵向来看，中央与地方相应国家机关的分权和博弈也很重要。
税式支出预算对税收优惠政策的控制作用，并不意味着要在预算中规定年度内所有的税收优惠政策。税收优惠的“特殊调整”本性以及其纷繁复杂性，客观上要求具体税收优惠政策的制定主体不可能是国家权力机关，而应是相应的预算编制主体。在税式支出预算中，税收优惠的政府主导性主要体现在具体税收优惠政策是由作为预算编制主体的行政机关及其相关部门来完成的。例如国务院财政部门和税务机关根据部门预算的要求制定具体的税收优惠政策，并将年度内的税收优惠政策需求集中列出，反映到国务院编制的总体预算中去。之后，全国人及其常委会在对其编制的总体预算进行审查和批准。在权力机关审批的过程中，权力机关会对税式支出部分预算做出整体性的评价和必要的调整。审查通过后的税式支出预算再返回给国务院财政部门和税务部门执行。从预算编制的相对独立性而言，税式支出预算尊重具体税收优惠政策的决策部门的具体选择。也正是在税式支出预算编制的过程中，税收优惠政策保持了较强的政府主导性，从而，便于实现税收优惠政策的科学性。因为，毕竟财政部门和税务部门作为专业的“前沿部门”，对于客观经济的运作和相应的制度选择更具有敏感性。
3.3.3国家权力机关整体上的审查作用
在较为发达的法治国家，法院对政府行为的司法审查功能是不可或缺的，并且是需要重点关注的。就国家预算行为而言，法院的裁决也本应发挥显著的决策影响作用。以美国为例，通过对近年来的几个样本案例的分析，“有一点是很清楚的，即司法裁决将通过各种方式对一般决策环境产生影响，而财政官员和公共管理者必须在这一环境中生活和工作”。也就是说，“法院始终是各级预算决策问题讨论中的重要参与者”，其裁决“将会影响个人和机构的权限”[xxvii]。然而，在我国，目前法院对政府行为的监督制约功能主要体现在对具体行政行为的合法性审查方面。至于具体行政行为的合理性、抽象行政行为及其合理性则缺乏相应的司法审查机制。实践当中，大量关系宏观经济运行和微观市场主体税收利益的具体税收优惠政策又都是国务院及其领导的行政主体来制定和实施的。这些准立法性质的“抽象行政行为”如果缺乏相应的司法审查程序，税收优惠的法治化从制度和程序上而言就存在漏洞，其实现也将缺乏制度性保障。所以，司法审查机制的缺失，是我国税收优惠法治化的弊病之一，需要相应替代性的制度安排。
同时，我们必须明确的是，借鉴西方发达国家的司法审查经验是必要的，但对于保障国家税收优惠政策的科学性及其落实而言，制度需求还远远不止于司法审查机制本身。首先，司法审查往往是事后的被动审查，难以保障税收优惠政策实施前的本身科学性。而税收优惠政策本身的科学性或“合规律性”是税收优惠制度的具体化，是税收优惠法治化的前提条件。其次，司法审查通常又是个案审查，难以对特定时期税收优惠政策整体做出客观评价。再者，通过司法审查机制来保障税收优惠的科学化和实现，也会加重司法机关的负担，不利于发挥司法机关在国家整体法治过程中的作用。所以，税收优惠政策的司法审查意义重大，但作用有限。司法审查应着重于在
宪法层面审查政策的“合宪性”，至于大量税收优惠政策的科学性和效果评价则应由其他制度安排来解决，也即需要税式支出预算来对税收优惠运作的整体实施有效控制。税式支出预算的立法审查作用主要体现在以下两个个方面：
首先，要控制税收优惠的总体规模和政策方向，保障政府税收优惠行为的合法性。我国税法中的税收优惠制度是概括性和框架性的，主要规定了统一税收优惠制度的价值目标、基本原则以及整体架构，至于具体的适用条件，则需由相关政府机关根据具体的经济形势做出相机决策。因此，合法性的判断不是直接的，须贯穿于制度运作的整体过程中，并时刻与合理性的考察联系起来。所以，税收优惠的法治化，一方面要求具体的税收优惠政策符合法定税收优惠制度的价值目标和基本原则，与此相违背的税收优惠政策不能够产生相应的法律效力，这是法治化形式方面的要求；同时，由于税收优惠政策的“经济规律性”才是其存在的正当性基础，所以，在既有的制度框架下，还需要对具体税收优惠政策的“经济规律性”做出科学评价。这种评价一方面保障了法定税收优惠制度目标的落实，另一方面也体现了法治化的实质性要件。以上，都是从法治的第一个要件——“善法”的角度而言的。
由于税收优惠政策是在宏观经济层面来展开的，又是基本税制的背离，关乎国家的财政收入和财政职能的发挥，所以，将其纳入国家预算管理程序，不失为一种很好的系统控制和监督机制。预算的透明性、年度性和国家意志性，可以保障税收优惠政策的透明性、变动性和合法性。在税收优惠产生的阶段，通过税式支出预算和民主决策，可以有效地控制年度税收优惠政策的整体规模、价值取向，从而有利于税收优惠制度目标在特定时期的具体化。换言之，税式支出预算可以在源头上保障税收优惠政策的规模和取向。这种目标控制作用对于实现税收优惠的法治化意义重大。对税收优惠政策年度性的整体规划，有利于为制定“科学的税收优惠政策”提供必要条件。我们可以将这种年度性的整体规划视为在法定税收优惠制度与具体税收优惠政策中间架起的“桥梁”。税收优惠制度的必要性首先源于国家经济调控的需要，同时这种调控需要必须要依据宏观经济形势和国家的财政负担能力。税式支出预算通过平衡财政能力和综合考虑国家宏观经济形势与调控需要，从整体上控制税收优惠的整体规模，避免税收优惠过渡侵蚀国家税基或偏离既定的宏观调控目标，从而为具体税收优惠政策的出台提供决策依据和范围界限，保障其整体的“科学性”。
