|
这种理念的革新主要体现以下几个方面：首先，根据税式支出理论，税收优惠不再仅被视为政府在税收收入方面对纳税人的一种让渡，而是作为政府财政支出的一种形式，从而在更深层次上揭示了税收优惠的实质，为财政理论的进一步发展和政府的财政管理提供了一种新的思路。其次，在传统的财政运作模式下，对税收优惠所造成的财政收入的经济损失没有数量分析，对税收优惠的效果缺乏科学镇密的评估，政府预算报告所提供的资料和政府实际活动是有差异的，或者一说，政府预算报告是不完整的。用税式支出的观点来看待税收优惠，将量化的税收优惠纳入财政支出管理范畴，这将使得政府预算更加完善，从而完整地反映政府的活动，同时也增强了预算的透明度。人们从中可以清楚地认识到，政府对于经济活动的调节不仅表现为直接的财政支出，而且也表现为像提供税收优惠这样的间接支出。最后，税式支出理论强化了人们对于税收优惠成本的意识，使人们更加重视税收优惠的效果，有利于提高税收优惠的效率。
税式支出理论的提出是对税收优惠管理的深化，它使政府从单纯税收优惠条款的制定实施来对优惠对象加以控制和监督，发展到以预算形式对优惠总量进行控制以及对优惠结构进行调整。这样，一方面可以促使纳税主体明确所享受优惠的来源，重视政府与自身发展的关系；另一方面可以规范政府的行为，提高有关部门依法制定、实施税收优惠政策的责任感。同时，将税收优惠纳入财政支出范畴还会引致其管理方式的转换。既然将税收优惠纳入财政支出范畴，就需要按照支出管理的模式进行管理，需要有合理的预算，并进行严格的分析、控制和评估，还要经过一定的法律程序，税式支出预算制度随之产生。
3.2.3辩证的视野
“由于许多税式支出项目被指责为无效率、不公平或缺乏便利性（甚至三者全部存在），研究者和政府官员们都在考虑将税式支出纳入预算管理，从而实现更好的控制。”“在预算编制中，税式支出预算可以提供有价值的信息，它的存在可以更完整地描述政府活动”。原则上，“政府预算应当能够像管理支出计划一样进行管理。然而实际上，没有政府对此有一个直接的预算过程”。[xxiii]
值得注意的是，税式支出预算是众多税式支出管理方法中的一种。一些发达国家为了对税法中的减免税规定进行管理和控制，建立和发展了税式支出预算这一管理形式，对减免税的总额及对财政收入的影响进行综合财政平衡。这一措施对于加强宏观财政管理，控制减免税规模和调节国民收入分配等有较大的作用[xxiv]。
税式支出管理包括微观管理和宏观管理。前者是关于具体税式支出形式的申请报批、审批下达、使用控制、检查监督、违章处理等方面的事项；后者则是在成本效益分析和效益预算的基础之上，建立一个比较完善的税式支出预算。微观管理是宏观管理的基础，没有健全的微观管理制度，宏观管理的参数依据就难保科学，其管理效果也必将大打折扣；同时，宏观管理又为微观管理指明了方向，划定了范围，可以从总体上控制税式支出的规模、方向和效果，进而发挥税式支出制度的应有功能。由于微观管理常与税收征管关联，是税收优惠法治化的一般要求，而与税收优惠法治化的特殊要求关系不大，所以，我们还是将注意力放在税收优惠的宏观管理上面，也即税式支出预算的角度。
3.3税式支出预算制度在我国税收优惠法治化中的作用
通过实行税式支出预算管理，将税收优惠视为财政支出，建立起全面反映政府财政支出的平衡预算体系。借助预算监督，从总量、使用方向、管理方式等多方面规范税收优惠，提高税收优惠政策制定和执行的透明度；对每项税收优惠的效果进行评估，对没有效果和没有达到目的的税收优惠政策予以取消或缩减，从制度上加强税收优惠效果及规模的控制，提高税收优惠政策的效率[xxv]。具体言之，税式支出预算的作用主要体现在以下几个方面：（1）控制税收优惠的总体规模和政策方向，保障政府税收优惠行为的合法性；（2）为政府税收优惠行为提供宏观决策依据，保障政府税收优惠行为的合理性；（3）对政府税收优惠行为进行量化分析和绩效评价，保障政府税收优惠行为的实现；（4）通过公众参与和权力制衡，实现税收优惠法治化的良性运作。
3.3.1保障税收优惠政策运作的民主性、透明性
政府自身的局限和公共事物的复杂性，决定了单靠政府的力量难以制定出科学、合理、公平的公共政策，日益广泛的公众参与已成为提高公共财政政策质量的重要途径。成熟的预算制度和实践都非常强调公众参与在预算编制、执行以及评价过程中的作用。公众参与机制的强调，一方面保障了具体税收优惠政策的科学性与民主性，另一方面也增强了税收优惠政策的透明性，将国家税收优惠政策的决策、执行以及效果评价等置于公众监督之下。法治的实现，最终是要靠民众通过制度内外的有意识和无意识的活动来表现出来的，所以，民众的社会监督作用是税收优惠法治化的重要保证。
在税式支出预算的编制阶段，由于税式支出预算可以提供有价值的信息并完整地描述政府活动，所以，预算的编制部门应该就未来一定时期实施税收优惠的政策范围、方向、优惠方式和期限、优惠程序等相关问题的重要事项，组织听证会，在现有的税收优惠制度框架下听取相关利益主体和专家的意见和建议。预算编制阶段的公众参与可以保障预算编制的客观性和公平性，从而为未来税收优惠政策的运作提供公众支持，维护国家税收优惠政策的可预见性。在税式支出预算执行的阶段，也可以定期就执行情况组织听证会，针对执行过程中出现的问题，在原有整体预算的允许范围内及时调整预算决策，以适应不断变化的客观经济形势。最后，在税收优惠的绩效评价阶段，也不妨开展多种形式的公众参与活动，让税收优惠政策的受益主体和“旁观”主体，对税收优优惠的整体状况和具体运作发表意见和看法。
|
