双重结构下的激励效应、信息异化与制度安排——环境影响评价公众参与制度的经济学考察
吴元元
【摘要】作为环境民主原则的载体，环境影响评价公众参与在2005年的“环保风暴”中遭遇了重大的制度危机。本文以转型时期作为公众参与主要组织者的地方政府官员为核心、分别以其上级主管部门和辖区内公众为与官员展开博弈的相对方构造双重博弈框架，考察公众参与制度在复合博弈下的激励效应及官员相应的策略选择收敛点，揭示了侵蚀公众参与的制度绩效且易为学界忽视的信息异化现象。基于信息费用约束，作者指出应发挥科层组织的比较激励优势重置行政场域的激励安排，以应对信息异化引致的“司法失灵”。借助双重博弈框架，作者对格拉诺维特、青木昌彦提出的“嵌入/关联博弈中长期博弈具有抑制短期博弈机会主义之功”的命题确定前提条件和适用边界，并对边界之外长期/短期博弈的“嵌入”/“关联”效应给出不同结论。
【关键词】双重博弈；激励效应；信息异化；信息费用；环境影响评价
【全文】
在2005年国家环保总局轰轰烈烈的“环保风暴”中，有一个重要的环节颇为引人注目：依照2003年10月正式生效的《
中华人民共和国环境影响评价法》第
二十一条——“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”，以金沙江溪洛渡水电站为代表的、将对所涉范围内的环境安全、生态平衡等产生深远影响的三十项特大型投资项目非但需要履行传统的环境影响评价程序（下文简称环评），而且必须在环评流程中实施公众参与制度。但是，无论是在上述项目的决策论证阶段，还是在国家环保总局的整改批复中，公众参与都付诸阙如。
问世伊始，公众参与制度在推动环境民主方面即被寄予厚望。 按照我国原有的封闭模式，环评是以环境行政主管部门、专业环评报告编制单位为代表的专家理性独擅胜场的领地；公众参与制度的问世，使得拟议项目/规划（下文合称为拟议对象）的诸利益相关者在显性程序上不再被拒之于环评决策门外，这就意味着至少在规范层面大众理性与专家技术的交涉互动成为必需，公众的偏好、利益追求将有可能被整合进环评流程从而影响最终决策。因此，在这个意义上，公众参与的规范性供给可以视为对以环保主义者为代表的、公众介入环评决策之民主诉求的制度回应。但是，以制度经济学的视角看来，如果缺乏“可实施性”(enforceability)， 仅有制度需求与制度规范性供给之间的对应并不意味着制度均衡实现。正如法谚所云：法律之所以起作用，是因为它能够影响人们的行为方式；公众参与制度能否成为相关义务主体“普遍而稳定的思维习惯”（凡伯伦语）以实现其中蕴涵的环境民主目标，关键在于对这一制度的遵从能否成为义务主体无意也无力偏离的最优选。那么，针对上述的“大案”、“要案”中公众参与制度尚且被“悬置” 的现实，开放环评空间、确保公众知情权、表达权、获得反馈权等环境民主权利的真正实现是否能够成为义务主体的均衡策略？如何才能成为义务主体的均衡策略？尽管“环保风暴”过后，国家环保总局曾明确表示，将把公众参与制度作为锻造环境保护长效机制、 落实环境民主以至推进社会主义民主的突破口， 然而上述问题并不是单一的、以符号形式存在的制度本身能够回答的。循此，本文将采取经济学的个体成本——收益分析方法，运用博弈理论工具，构造一个双重博弈分析框架， 以揭示公众参与制度在复合博弈而非单一博弈下显现的激励效应，以及作为博弈策略参与人的义务主体与之相应的策略选择收敛点，从而对实然状态下的公众参与制度绩效给出一个基于经济学的解释并提出相应的制度安排设想。
一、双重博弈结构的提出及含义
本文双重博弈分析框架以作为行政科层组织成员的地方各级政府官员为公众参与义务的履行主体来确立分析基点。之所以不采规范性法律文件中通过符号形式表现的“建设单位”、“设区的市级以上地方人民政府及其有关部门”来指称义务履行者，而以经济学、社会学意义上的“官员”代之，主要是基于如下考虑：
一方面，对于可能影响公众环境利益的规划，《环评法》第八条、第十一条明确规定由作出规划的（设区）市级以上地方政府组织公众参与， 这是以显性条款的形式确立政府作为环评公众参与义务履行者的制度角色；更重要的是，由我国转型时期特定的社会经济发展要求所决定，地方政府并不完全对应于西方经典政治理论描画的“纯粹公共物品提供者”，而是经常以“政治企业家”身份积极介入经济生活，努力捕捉经济发展机会。 因此，在投资体制改革尚未彻底完成之际，以直接或间接的方式进入市场领域，履行微观经济主体职能，从而成为建设项目的实质投资主体在相当一段时期内仍是政府运行过程中的常态。与一般市场主体投资不同，政府投资多集中于大型基础设施建设、制造业。无论是规划还是大型基础设施建设、制造业，其对包括环境利益在内的社会利益的影响远远大于普通项目，依照履行公众参与义务的构成性要件——环境影响“重大性”、“直接性” 衡量，较之一般性微观市场主体，政府与公众参与义务的履行有着更为频繁的关联；同时，基于行政科层的组织、资源比较优势，政府更容易对环评流程、进而对公众参与运作产生或隐或显的渗透。由是，在《环评法》第二十一条规定的以“建设单位”指称的各类公众参与义务履行者之中，将分析视角集中于地方政府，将有助于在转型时期“能动主义政府”的特定语境下，凸显影响公众参与运作绩效的典型性问题，并将容易为法条主义视角掠过、但往往决定公众参与制度符号背后之“隐蔽秩序”的“暗物质”开掘出来。
另一方面，按照公共选择理论的个体主义进路， 政府决策并非超脱的、无面目的集合体作出，它必须落实到作为其组织成员的、具有成本——收益分析之个体理性的各级官员身上，后者才是科层组织体决策权的实际拥有者。 循此理路，由于官员作为政府职能履行的人格化载体，政府与公众参与义务履行的关联实际上就是官员与这一义务履行之关联的投影。所以，以官员个体而不是组织体本身来作为政府决策的分析单位，能够建立更接近现实的政府决策模型。
公众参与制度的确立赋予环境权益可能受到影响的公众以环评参与者的主体资格，他们将是官员义务履行所指向的主体，官员因之处于与公众博弈的环评场域；同时，官员还有一个更为恒常的制度角色——行政科层组织成员。一般地，依据层级上下之间关系规则和科层专业化要求，上级主管部门（简称上级部门）对其在纵向权力分配结构上的等第往往起着关键性作用， 因此，官员亦处于与其上级主管部门相博弈的行政场域。综上，本文以官员为基点，分别以公众、上级部门为与官员展开博弈的相对方（以下简称博弈相对方），建立“公众——官员——上级部门”的双重博弈结构。
