第三，中国
宪法虽然没有规定正当程序条款，但第
37条规定“公民的人身自由不受侵犯”。39 这表明政府有关规定不能过于模糊或宽泛，以至给执法人员留下不受控制的自由裁量权。如果有关规定所禁止的是某些地段或某个时段的乞讨行为，就应当具体和清楚地说明这些地段或时段的范围。如果有关规定所禁止的是“恶意乞讨行为”，就应当清楚定义这类行为究竟是什么，以便公民清楚地知道什么行为构成违法，并为执法过程或以后的司法过程提供清晰的可操作的界定标准。40
笔者认为，只要符合上述要求，就基本上可以肯定目前地方政府限制乞讨的某些规定的合宪性。在判断过程中，有关审查机构应该运用比例原则，对具体问题进行具体分析。总的判断标准是，地方政府虽然可以禁止露宿或乞讨，但地方对公民
宪法权利的限制必须被限制在最小的范围内。有关限制必须对于保障地方的健康和安全等重要的合法利益而言是必要的，且这种限制对公民自由所产生的损害和其所产生的公共利益相比并非不成比例。根据这一思路，对乞讨的全面禁止不但对于维护城市治安是不必要的，而且对流浪乞讨人员所产生的负担也是过分沉重的。另一方面，地方政府可以禁止受到准确定义的恶性乞讨行为，并或许能为禁止在地铁、车站、银行、私人住宅以及某些繁华街区的乞讨提供充分理由，而这些有限措施对流浪乞讨人员的限制也是可以忍受的——至少，他们可以在这些地区以外的地方以文明的方式乞讨。
最后值得强调的是，本文上述建议是建立在一个基本假定之上，也就是存在一套比较有效的司法审查制度，使之能够及时界定
宪法权利的范围及其所允许的地方限制的程度。在美国，联邦法院对地方措施的审查比较可靠地保障了贫民的
宪法权利。中国必须完成相应的制度建构，才能有效保证地方政府在维持当地秩序的过程中避免过分限制流浪乞讨人员的
宪法权利。41 惟其如此，不断改革发展的中国社会才能实现自由与秩序的良性平衡。
【注释】 * 政府学博士，北京大学法学院教授。本文的写作曾得到江苏省哲学社会科学一般项目的支持，在此表示感谢。
1 关于地方政府在
宪法范围内具有为维护地方秩序而规定强制性措施的有限权力，见“流浪乞讨与管制——从贫困救助看中央与地方权限的界定”，《法学研究》2004年第3期，第39-51页。
2 据报道，某些地区的流浪乞讨人员大多数都不愿接受救助。例如南京市2003年曾对流浪乞讨者做过登记。在1733人中，只有85人（不到5%）表示愿意接受救助，主动愿意去救助站的更只有13人。见“南京‘禁乞令’昨起实施”，《北京青年报》2004年3月2日。
3 Robert Teir, Maintaining Safety andCivility in Public Spaces: A Constitutional Approach to Aggressive Begging, 54 Louisiana Law Review 285, at 298-299.
4 笔者将在别处更为详细的论述美国迁徙自由的变迁，参见布莱斯特等：《
宪法决策的过程——案例与材料》，中国政法大学出版社2002年版，第144-161页。
5 参见Paula E. Kay, A Taleof Two Cities. A Comparative Analysis of the Causes and Legal Responses toHomelessness in New York City and London, 15 Brooklyn Journal of InternationalLaw 465, 466 (1989); Robert C. Coates, The Legal Rights of Homeless Americans,24 University of San Francisco Law Review 297, 298 (1990)。
6 Caroline Larsen, Balancing the Books: The Stewart B. McKinneyHomeless Assistance Act and Separate Schools for Homeless Children in Arizona, 34 Arizona State Law Journal 705.
7 具有讽刺意味的是，《无家可归者救助法》的主要提议者是一个共和党众议员，因而也是以他命名的（有时被称为“麦金利法案”），而该法案最后也是在里根总统签署后生效的。由于共和党的政策在总体上对穷人不利，并不令人惊讶的是，这项法案未能从根本上解决美国的无家可归问题。
8 Henry Mayhew, London Labour and the London Poor (vol.4), Dover Publications 1968, pp. 23-27.
9 Robert C. Ellickson, Controlling ChronicMisconduct in City Spaces: Of Panhandlers, Skid Rows, and Public-Space Zoning,105 Yale Law Journal 1165, at 1203.
10 见“州禁避孕用具案”，Griswoldv. Connecticut, 381 U.S. 479，译文参见布莱斯特等：《
宪法决策的过程——案例与材料》，北京：中国政法大学出版社2002年版，第1115-1125页。
11 O’Connor v. Donaldson, 422 U.S. 563.
12 参见Juliette Smith, Arresting the Homeless forSleeping in Public: A Paradigm for Expanding the RobinsonDoctrine, 29 Columbia Journal of Lawand Social Problems 293 (1996).
13 参见Harry Simon, Towns without Pity: A Constitutional and Historical Analysis of Official Efforts toDrive Homeless Persons from American Cities, 66 Tulane Law Review 631 (1992).
