五、对中国的启示
美国经验表明，政府并不是绝对不可对乞讨和露宿行为进行限制，而是必须保证这些限制符合
宪法的基本要求。和传统限制相比，现代限制乞讨行为的法律至少有3点不同之处。第一，它们所针对的是行为，而不是流浪者或乞丐身份。如果有关规定所针对的是人的身份而不是行为，那么它就不符合法律的平等保护要求。第二，政府只有在具备合法公共利益的情况下才能限制这些行为。如果政府措施不具备足够重要的公共利益，而又限制了某些公民的自由或权利，那么它就通不过依据法律正当程序或其它实体权利（譬如第一修正案或第八修正案）的审查。第三，有关规定不得为执法人员提供不受控制的自由裁量权，因而要求法律所禁止的是具体行为，执法人员只有发现这些行为之后才能采取行动。如果有关规定为执法人员提供了过分的自由裁量权，那么它将构成过分模糊或过分宽泛之立法，因而同样违反
宪法的正当程序条款。
笔者认为，美国的宪政经验对中国具有一定的借鉴意义。尽管政治制度和社会条件有所不同，中国和其它国家都同样面临着流浪乞讨的问题，中国
宪法和其它国家的
宪法也都同样包含了公民权和平等权利的基本概念。除非不同国家在宪政领域内是不可对话的，因而“
宪法”、“公民”和“平等”在不同国家意味着完全不同和不可互译的词语，
宪法平等和公民权的意义就是每个国家都应该认真对待的问题。37 当然，中国没有必要也不可能完全照搬美国的做法。济贫对于任何国家而言都是一个难以解决的问题，而且问题的严重程度和具体的解决方案都取决于一个国家经济发展的状况。然而，无论是对于流浪乞讨人员还是城市居民而言，人的需要是共同的，而共同的需要产生共同的权利，因而也要求对流浪乞讨问题提出类似的方案。在当代文明社会中，公民的
宪法权利受到普遍尊重。2004年的
宪法修正案尤其表明，“国家尊重和保障人权”已经成为中国所要追求的基本宪政目标。中国的“人权”概念可以和其它国家有差异，但共性仍然是主要的。近年来，中国和其它国家在人权领域的对话与交流越来越频繁，中国宪政越来越多地融入到世界宪政的大家庭中，成为世界宪政的一个有机组成部分。在这个意义上，各国宪政的发展过程都构成了世界宪政知识体系的一部分，而中国在为这个知识体系的构建做出贡献的同时，也可以从其它国家的宪政发展中吸取有益的经验。宪法学者的使命既不是全盘照搬西方的具体措施，也不是简单地否定他人的成功之处，而是在比较、分析、归纳与总结的基础上，探索如何将世界宪政的普遍原理同中国宪政的具体实践相结合，为解决本国的社会问题找到合宪、合法、合理的机制。
作为理性的社会政策，中央和地方政府当然首先应该建立多样化的救助项目，为确实失去劳动力的本地居民或流浪乞讨人员提供起码的生活保证，尽可能帮助有劳动能力的流浪乞讨人员在新的社会环境下获得自立的能力，并为一时不能独立生活的人提供临时性的社会救助。可以预料，由于中国的经济发展水平还相当有限，社会难以为每个有需要的人提供充足的生计，因而流浪乞讨将继续作为一种谋生手段；如果城市对此全面禁止，那就等于断绝了这些人的生路，最后的效果只是将他们赶到其它更宽容的地方而已，而完全没有解决实质性问题。
然而，地方政府对乞讨行为的规制不仅是一个社会政策问题，而且也是一个
宪法问题。笔者认为，中国
宪法并没有在城市乞讨问题上完全保持沉默。和美国宪法类似，中国
宪法虽然没有特别提到乞讨或露宿的自由，但也规定了和这类问题相关的公民基本权利。第一，1982年
宪法第
33条明确规定：“公民在法律面前一律平等。”因此，政府的法律限制不应针对流浪乞讨人员的身份，而只能针对具体行为。如果限制乞讨或露宿的规定明确针对农民或生活无着的人，那么它就不符合
宪法的平等要求。
第二，即使是针对行为的规定也不应不分青红皂白地禁止所有乞讨或露宿行为，否则就可能违反
宪法第
35条所保障的言论自由，因为对这些行为的全面禁止必然也将它们所表达的观念驱逐出城市以外。38 一个城市至少应留下某些空间允许流浪乞讨人员向一般市民表达他们的困苦——尽管这种表达未必是有意识的，并获得他们的同情和帮助。且只有当政府具备切实存在的公共利益的正当理由时，才能在某些区域内禁止或限制露宿或乞讨行为。这是因为尽管某些露宿影响了城市的市容或日常生活，某些乞讨行为确实损害了地方秩序和治安，但并不是所有的露宿或乞讨行为都是如此。如果正常的乞讨行为对地方公共利益的影响是微不足道的，那么地方政府就不应该被允许对此加以任意禁止。当然，地方政府完全可以禁止恶意乞讨行为，包括那些带有暴力、恐吓、纠缠不休或欺诈的行为，但如果
刑法、民事侵权法或地方法规与规章已经针对这类性质的行为规定了普遍的惩罚，那么就没有必要专门针对乞讨规定特殊的惩罚。
