在社会不同利益不断碰撞与斗争的过程中，法治国家逐渐形成了解决流浪乞讨问题的宪政模式，从而为中国提供了值得借鉴的经验。本文主要探讨美国城市对无家可归的流浪者在街头露宿和乞讨的限制及其所产生的宪法问题，并从中寻找对中国的启示。美国经验表明，政府并不是绝对不可对乞讨和露宿等行为进行限制，而是必须适当界定贫民的
宪法权利和地方政府为了维持秩序而行使的公共权力，保证地方限制符合
宪法的基本要求。第一，政府限制所针对的必须是行为，而不是流浪者或乞丐身份。如果有关规定所针对的是人的身份而不是行为，那么它就不符合
宪法平等原则。第二，政府只有在具备合法的公共利益的情况下才能限制这些行为。如果政府措施不具备足够的公共利益，而又限制了某些公民的自由或权利，那么它也通不过司法审查。第三，有关规定不得为执法人员提供不受控制的自由裁量权，因而要求法律所禁止的是具体行为，执法人员只有发现这些行为之后才能采取强制性措施。如果有关规定为执法人员提供了过分的自由裁量权，那么它将构成过分模糊或过分宽泛的立法，因而同样违反
宪法为公民保障的基本人身自由。最后，要实现自由与秩序的平衡，必须建立独立的
宪法解释机构，通过司法过程界定公民权利与地方权力的边界。
二、美国的流浪乞讨问题及其地方管制
流浪乞讨是经济发展不平衡与福利系统不健全而产生的社会现象。对于经济相对贫困地区，政府和社区的财政能力有限，因而不能为每个公民提供基本生活保证。即使在经济发达和财政能力充足的地区，政府也未必选择为所有人提供完全的福利保障，以避免“养懒汉”或浪费社会资源。因此，随着经济发展水平和政府政策的变化，生活无着的流浪乞讨人员的数量也会发生相应变化。
1． 问题的缘起
美国在传统上也将生活无着的贫民称为“流浪者”(vagabonds)、“乞丐”(beggars)甚至“无赖”(rogues)。由于这些称呼带有贬义，近年来大部分生活无着的贫民被归为“无家可归者”的类型。“无家可归”(homeless)这个概念是一个1980年代初期才发明出来的词汇，并自此以后引起了美国公众的广泛注意。在此之前，这个词一般被用在流动民工身上，但这些人一般都能够在室内睡觉；在此之后，它被专用于确实没有任何固定住宅而留宿街头的贫民。1980年代，美国城市的无家可归者大量增加。据统计，无家可归者在1981-89年间的增加幅度在纽约市高达350%。据全国无家可归者联合会估计，美国城市大约有300万无家可归者。5
1987年，联邦政府制定了《无家可归者援助法》，为无家可归者提供了某些有限的援助。法律上的“无家可归者”，是指“缺乏固定、正常和适当的夜间住所的人”。《无家可归者救助法》原先有15类救助项目，为无家可归者提供了紧急避难保护、临时和永久性住宅、职业培训、医疗保健和教育等一系列救助。联邦为这些项目提供资金，但具体操作分发各州执行。目前美国50州中已经有49个州加入了联邦救助项目。6 到现在为止，这个法案已经修改了5次，主要是扩大了法案的救助范围并加强救助力度。最近的一次修正是2001年的《无家可归者教育救助改善法》，它要求各州教育机构为每个无家可归的孩子“具有和其他孩子同样的平等机会以获得免费和适当的公共教育”。
《无家可归者救助法》并没有彻底解决美国的流浪乞讨问题。7 尽管具有联邦援助，各州和地方政府对无家可归者的住宿仍然承担绝大部分义务。由于财政预算的紧缩，许多城市缺乏足够的资金为当地所有的无家可归者提供住宿，因而相当部分的人就在大街、汽车站、地铁站或公园等不适合居住的地方过夜。当然，其中大部分人只是短时间失去自己的住宅。但不论如何，暂时和永久性的无家可归者一起构成了流浪乞讨的大军，影响了美国的城市秩序和面貌。
为什么美国在进入高科技时代之后反而增加了无家可归者的人数？尽管对这个问题的解释存在着比较浓厚的意识形态色彩，因而不同派别的答案差异较大，但是对解释流浪乞讨人口的抽象模型并没有什么争议。早在1861-62年，梅休(Henry Mayhew)就出版了4卷本的《伦敦的劳工和穷人》，对流浪乞讨行为进行了分门别类的系统研究。8 自此以后，决定流浪人数水平的变量一般被认为主要有两个：收容制度以外的下层贫民的人数，以及社会控制的严格程度。美国不同学派对无家可归者显著上升的事实没有争议，但对于什么是造成这一现象的主要原因却各有说法。自由派认为这主要是里根政府上台后政府的福利救济力度下降和财政状况恶化所致，从而使得不受保护的贫民人数上升。保守派却注意到，从1970年代开始美国低于贫困线的人口一直维持在12%左右，但社会贫困却因为家庭环境的恶化等因素而加剧，而家庭单元主要是因为传统道德和生活方式的破灭而分崩离析。9 另外，保守派认为社会控制因为1965以后十年的
宪法革命而受到严重削弱。这一年标志着“实体正当程序”在联邦最高法院的复兴。10 后来，在1975年的“精神病院强制收留案”，11 最高法院判决医院无权强制收留对自己和他人无害的精神病人，否则病人可要求民事赔偿。这一决定保护了精神病患者的自由，但也对无家可归者的数量增加发挥了积极作用：在1955-1990年间，美国在医院接受精神病治疗的人数比例下降了90%，而精神病患者在无家可归者的人群中占了相当大的比例。
