为使此次研究能够接受检验,兹就相关的方法略作说明。首先,我将270个案例分为行政机关胜诉和败诉两类,以便确定滥用职权标准的运用在败诉案件中所占比例。但是,由于有的案例经过一审、二审甚至再审程序,所以,此次考察以最终有效判决为准。此外,但凡法院判决中存在撤销或变更内容的,无论是否部分维持、部分撤销或变更的情况,都视为行政机关败诉。因为,只要判决中有撤销或变更内容的,就会适用相应的司法审查标准。至于原告撤诉的情形,如果系缘于被诉行政机关在诉讼过程中自我纠错的,也列入行政机关败诉案件中。而法院以原告不符合起诉条件为由驳回起诉的,以及根据行政机关的执行申请同意执行的(仅有1例),视同行政机关胜诉。其次,在有的案例评析中,法官确实认为显失公正属于滥用职权,但为了凸出滥用职权标准之运用,以显失公正标准予以变更的行政行为不作为滥用职权情形来对待。
研究的结果确实令我颇为惊讶。在270个案例中,行政机关败诉的为182件。在判决中明确适用滥用职权标准的只有6个案例,加上原告撤诉、法院未就实体问题进行判决、但评析认为构成滥用职权的1个案例,共7个,占败诉案例的3.85%。即便再加上判决中未适用滥用职权标准、只是评析认为属于滥用职权的3个案例,共10个,占败诉案例的5.49%。(详细情况见表二。)比例如此之小,不免令人对滥用职权可以作为审查行政裁量的重要标准之说涌生疑窦。当然,这样的比例并不一定必然得出“法院很少适用滥用职权标准”的结论。因为,这个文献研究本身的确存在痼疾,它既不是在普查基础上进行全面统计,也难免受制于已经加工过的《人民法院案例选》素材之影响。然而,无论如何,鉴于前文提及的选择此书为研究对象的理由,我依然相信这些数据有相当之参考作用。
更为重要的是,不妨对已有的10个案例进行具体分析,可以发现法院或法官在运用“滥用职权”标准方面,至少存在两种现象值得关注。第一,滥用职权标准在判决中适用的情形较为混乱,且看起来大多与行政裁量无关。在法院判决中明确援引第5目的,共有6个案件。其中,有公安机关滥用侦查权、以刑事侦查为名侵犯人身权利的(案例17)、镇政府没有举出当事人骗取离婚证的证据而宣布离婚证无效的(案例109)。而案例45、177、235的判决和评析部分,都没有说明被诉行为为何构成滥用职权。对案例233进行评析的法官,则认为判决不应适用第5目。
第二,“滥用职权”在评析中的应用,也有可能指向法院在判决中以其它标准宣布违法的行政行为。案例37、41、112都属于此类现象。这3个案例是在判决中直接适用其它标准,作评析的法官却给它们安上“滥用职权”的评价。而且,这3个案例的评析在应用“滥用职权”时,都有指责被诉行政机关主观动机之意。最后,剩下一个原告撤诉、法院未对被诉行为进行判决的案件(案例221),进行评析的法官倒是明白无疑地道出被诉行为存在主观动机不良的问题。
表二 滥用职权标准适用实情(以《人民法院案例选》为研究蓝本)
案例
| 判决
| 评析
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17
| 适用第5目;说理中明确道出“滥用侦查权”
| 与判决保持一致,指明“是滥用职权的表现”
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37
| 未适用第5目,适用第3、4目
| 指出公安机关“借刑事侦查之名而行滥用职权之实”
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41
| 未适用第5目,适用第2目
| 指出“以行政处罚代替刑法处罚,是一种滥用职权的行为”
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45
| 适用第1、5目;但说理中未道明为何构成滥用职权情况
| 未指出滥用职权情况
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109
| 适用第5目;但说理中未道明为何构成滥用职权情况
| 指出被告未提供有效证据,故所作决定“并非依法处理,而是滥用职权”
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112
| 未适用第5目,适用第1、2目
| 但是,指出被诉行为“用貌似合法的外衣来掩盖其非法的意图……当属滥用职权的行为”
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177
| 适用第1、3、5目;但说理中未道明为何构成滥用职权情况
| 未指出滥用职权情况
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