3．完善行政责任追究制度。通过以上事前、事中防范及事后的救济，能在很大程度上避免违法行政行为的发生及其发生后相对人权益的补救，但还需要追究严重明显违法行为的责任人的法律责任，并且应规定较重的法律责任。因为，作为执法者是法律适用的专家，一般的违法不能完全避免，但严重明显的违法行为应该可以避免。一个严重明显违法行为的发生，只能说明责任人相关业务知识的严重欠缺或严重的主观过错，无论是哪种原因，对其应严厉追究相关的法律责任。这不仅是行政法治的内在要求，更是防止严重明显违法行为发生的重要措施。
以上3个方面的制度，能在很大程度上避免违法行为的发生及发生后相对人权益的保护，同时也解决了有限公定力理论与无效行政行为理论与制度所解决的问题，那么无需按有限公定力理论那样建立一个无效行政行为理论与制度。加上，以上三个制度是一个法治国家必需的制度，也是我们国家正在建立及完善的制度，那么，有限公定力理论及其倡导的无效行政行为理论及制度就显得多此一举。
三、结语
同样是为了保护民众的权益，有限公定力理论采用了否定严重且明显瑕疵行政行为的公定力并建立无效行政行为理论及制度的方式，而完全公定力理论采用了承认该部分行为的公定力并通过系统防范及补救的方式，可谓“殊途同归”。但由于有限公定力理论本身存在的缺陷，使得该理论及制度的实际效果与其目的或用意背道而驰。在我国内地由于传统观念、现阶段的法治发展水平加上有限公定力理论的缺陷等多种原因，该理论及其相关制度不适合移植。相反，完全公定力理论符合我国民众对公权力行为的传统行为模式，适合我国社会主义法治建设的制度要求，通过系统的方法完全可以解决有限公定力理论及无效行政行为理论及制度所涉及的问题。承认完全公定力理论并非承认“强权即公理”，也非对公定力理论的简单回归，而是通过比较分析的方法对公定力理论到有限公定力理论再到完全公定力理论的否定之否定的创新。
我国《行政程序法（专家草拟稿）》规定了无效行政行为制度[20]，未将严重且明显瑕疵作为无效行政行为的概括标准以兜底规定（即未规定相对无效行政行为），而是尽了最大的努力将无效行政行为的情形做了列举，其用意是提高民众判断无效行政行为的准确性以避免民众判断错误的责任风险。但，法律作为抽象性规范，其内容不可能过于具体（从草拟稿的内容中我们可以看出，相关分析可见上文），即使其内容具体到使得民众能准确判断的情况下，也无法避免有限公定力理论的其他缺陷。有限公定力理论及无效行政行为理论与制度是德日等国的较流行的学说与制度，同样作为法治国家的英美等国未建立相同或类似的理论与制度[21]，但却解决了相应问题，其说明有限公定力理论与无效行政行为理论及制度并非解决该相应问题的唯一途径。最后，抛开该理论与制度本身存在的缺陷不谈，就是在德国建立该制度的前提之下，实际效果也是不理想，那么，我们对此更不可盲目引入。
【作者简介】
黄全，单位为中国民航大学法学系。
【注释】本文的行政行为只限于法律行为并且是单方的具体行政行为。
我国早期通说是三效力说：确定力、拘束力与执行力，而不包括公定力。目前的通说为四效力说，承认了公定力。但绝大部分的论著对公定力的论述，只是寥寥几笔，仅处于介绍概念这一层次，未深入探讨。
叶必丰：《论行政行为的公定力》，《法学研究》1997年第5期。
胡建淼主编：《行政法教程》，法律出版社1996年版，第99页；罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1998年版，第115页；方世荣：《行政决定》，应松年主编：《当代中国行政法》第十四章，中国方正出版社2005年版，第669页；张建飞：《论无效行政行为》，《浙江社会科学》1998年第4期；沈岿：《法治与良知自由—行政行为无效理论及其实践之探索》，《中外法学》2001年第4期；王锡锌：《行政行为无效理论与相对人抵抗权问题探讨》，《法学》2001年第10期；王太高：《无效行政行为制度研究》，《河北法学》2002年第2期；柳砚涛、刘宏渭：《论无效行政行为防卫权及其矫正机制》，载《行政法学研究》2003年第2期；金伟峰：《我国无效行政行为制度的现状、问题与建构》，载《中国法学》2005年第1期；等等。到目前为止，有100多篇论文支持无效行政行为理论。
夏金莱：《质疑无效行政行为及相对人的抵抗权》，载《政府法制》（半月刊）2004年11月（下）；余凌云：《行政行为无效与可撤销二元结构质疑》，载《法治论丛》2005年第4期；等。到目前为止，不到10篇论文质疑无效行政行为理论。
塞夫：《德国行政法》，周伟译，五南图书出版有限公司1991年版，第104页。
杉村敏正：《论行政处分的公定力》，载城仲模：《行政法之基础理论》，（台湾）三民书局1988年版，第182页。
哈特穆特·毛雷尔：《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第250页。
在学理上将无效行政行为分为绝对无效行政行为与相对无效行政行为，前者指法律以明确列举的方式规定无效行政行为的情形，后者指法律以概括的方式规定严重且明显瑕疵为无效行政行为的标准。如按无效行政行为理论建立该制度的德国行政程序法第44条规定，“(1)行政行为具有严重瑕疵，该瑕疵按所考虑的一切情况明智判断属明显者，行政行为无效。(2)不需要具备第1款要件，下列者为无效行政行为：1虽已书面作出，但作出的行政机关却未表明该行为由谁作出；2．根据法规，行政行为仅可以交付一定的文书方式作出，而未交付文书的；3．行政机关在第3款第1项所列权限之外作出的行政行为，且未得到授权；4.基于事实理由不能实施的行政行为；5．行政行为的完成以违法行为为要件，该违法行为构成犯罪或罚款事实要件；6违反善良风俗……”。前者为相对无效行政行为，其标准为含有严重且明显瑕疵；后者为绝对无效行政行为，其标准为法律列举的6种情形。其实，绝对无效行政行为的标准也可以用严重且明显瑕疵来概括。原因有三：一从列举的绝对无效行政行为不具有公定力的制度用意来看，其应该是严重的违法行政行为；二从民众可以对无效行政行为拒绝遵守进而行使合法的抵抗权来看，绝对无效行政行为应该是明显的违法行政行为，至少是立法者认为是明显的违法行政行为，因为一般的民众只能辨别明显的违法行政行为；三从绝对无效行政行为采用法律明确列举方式的用意来看，其是为了使得相对无效行政行为之严重且明显瑕疵的标准能在适用时减少争议而减少法律适用上的困难，那么，列举的绝对无效行政行为应该也能用含有严重且明显瑕疵的行政行为来概括。可以得到引证的是，台湾地区行政程序法直接以严重且明显瑕疵作为无效行政行为的标准。台湾地区行政程序法第111条规定，“行政处分有下列各款情形之一者，无效：一、不能由书面处分中得知处分机关者。二、应以证书方式作成而未给予证书者。三、内容对任何人均属不能实现者。四、所要求或许可之行为构成犯罪者。五、内容违背公共秩序、善良风俗者。六、未经授权而违背法规有关专属管辖之规定或缺乏事务权限者。七、其他具有重大明显之瑕疵者。”从该法条第七项规定来看，其是将重大明显瑕疵作为概括标准兜底规定以起总结之意。故，本文认为无效行政行为是指含有严重且明显瑕疵的行政行为，绝对无效行政行为与相对无效行政行为只是法律规定的方式不同。
关于行政行为公定力的理论基础，存在着多种学说，如“自我确性说”、“法律安定性说”、“社会连带说”、“既得权说”等等。但是，“法律安定性说”（简称“法安性”）得到了更多的认同与接受，笔者也支持法安性说。参见杉村敏正：《论行政处分的公定力》，载城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1988年版，第176页。
在一定程度上讲，形式效力对应的是秩序价值要求，而实质效力对应的是公正价值要求。秩序价值是首要价值，也是其他价值的基础，只有在此基础上再考察公平正义等价值，故在制度的安排上也应有相应的先后顺序。行政行为基于成立而具有形式效力更多的考虑是秩序价值要求，在此基础之上考察该行为的内容是否符合实质正当性以决定是否符合公正价值要求。
平德纳著：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第139页。
沈宗灵：《论法律移植和比较法学》，《载外国法学译评》，1995年第1期。
张文显著：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第272页。
同前引，第243-247页。
应松年主编：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社2001年版，第359页。书中写道，“无效行政行为之所以不见容于中国立法和学理恐怕跟个人必须无条件服从于国家、政府权力不容质疑和挑战的传统观念有很大的关系”。
方世荣著：《行政决定》，应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第669-671页。
常常有这样的一种认识：一般瑕疵的存在具有一定的隐蔽性，行政行为成立时，在不能看出其存在的瑕疵的情况下，可以推定其为合法有效，但若瑕疵的存在是严重且明显，能发现的情况下，就不必再推定其合法有效。笔者以为这样的认识是错误的。因为公定力的理论基础是法安性，而不是瑕疵存在的隐蔽性。
姜明安主编：《行政法与
行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年第三版，第404页。
应松年教授主持下由中国政法大学、国家行政学院等专家教授共同起草的《中华人民共和国行政程序法（专家试拟稿）》第107条（无效）具有下列情形之一的，行政决定无效：（一）行政机关明显无权作出该行政决定的; (二）行政决定书有未载明行政机关、未加盖行政机关印章等导致行政机关不明确情形的八三）行政决定没有法律依据的；（四）行政决定的内容不可能实现的；（五）行政决定的履行构成犯罪的；(六）行政决定的内容或程序严重违法的；（七）行政决定无效的其他法定情形。具有多项内容的行政决定，其中部分内容具有上述情形，且该部分内容的无效并不影响整个行政决定效力的，该部分内容无效。具有上述情形的行政决定自始无效，当事人可以拒绝履行，作出决定的行政机关或其他有权机关可随时依法定程序确认无效。因行政决定无效给当事人合法权益造成损失的，应依法予以补偿或赔偿。
英美国家行政行为的撤销与无效在实际上是没有差别的。参见余凌云：《行政行为无效与可撤销二元结构质疑》，载《法治论丛》，2005年 4期。
