（二）对有限公定力理论的分析评价
1.混淆了法安性与法的实质正当性对行政行为效力不同层面的要求。行政行为之所以具有公定力，主要为了稳定已作出的行政行为所设定的权利义务关系及其引发的相关权利义务关系，从而维护法律秩序的稳定性，也即保障“法安性”[10]需要。反之，行政行为若不具有公定力，其效力将被随意地否认，那么“法安性”就无法实现，公共利益也将很难实现。
按法安性的要求，行政行为一旦成立就具有被推定合法有效的形式效力。按法的实质正当性的要求，只有实质正当的行政行为（以符合合法有效要件为判断标准），才具有合法有效的实质效力。那么，推定合法有效的公定力本身与法的实质正当性产生了“冲突”，因为公定力是基于行政行为的成立而产生的形式效力，此时的行政行为是否实质正当还是一个未知数，有许多行政行为未符合合法有效要件但基于成立具有了公定力。其实，这种“冲突”并非真正意义上的冲突。因为，公定力这种合法有效的形式效力是推定的假设，绝非意味着该行为具有合法有效的实质效力。行政行为是否具有合法有效的实质效力，以其内容的实质正当性（符合合法有效要件或称内容的适法性）决定，由权威机关来确认。同时，公定力的这种推定效力是暂时的、相对的，并非永远的推定合法有效：不符合合法有效要件的行政行为，虽然基于成立，按法安性要求，暂时产生了推定合法有效的形式效力，但由于其不符合法的实质正当性的要求，这种形式效力将被权威机关否定，最终不产生合法有效的实质效力。
可见，法安性是对行政行为的形式效力的要求，即只要行政行为成立而形式上存在，不论其是否符合合法有效要件的要求（是否存在瑕疵），就产生推定合法有效的形式效力；而法的实质正当性是对行政行为实质效力的要求，即只有满足合法有效要件的行政行为才能产生实质效力。法安性对应的是形式效力，而法的实质正当性对应的是实质效力，两者不能交错，否则将造成理论的混乱。[11]据此，我们不能用法的实质正当性对行政行为实质效力的要求，来否定基于法安性对行政行为形式效力的公定力之假设。退一步讲，若仅考虑法的实质正当性，不仅严重且明显瑕疵的行政行为不具有公定力，而且没有达到严重且明显瑕疵的行政行为也不应当具有公定力。
德国学者毛雷尔在判断行政行为的形式效力时，认为对严重且明显瑕疵的行政行为应适用实质正当性原则，而不适用法安性。同样，日本学者杉村敏正认为重大且明显的瑕疵之行政行分，实体上的无效之行政处分应不具有公定力。他们共同认为严重且明显瑕疵的行政行为以法的实质正当性判断，不具有公定力这一形式效力，而其他行政行为以法安性判断，具有公定力。其实，他们混淆了“法安性”和“法的实质正当性”在两个层面上对两种效力的不同要求。有限公定力理论将无效行政行为不具有公定力的原因归结于法的实质正当性，将其他行政行为具有公定力的原因归结于法安性，这种做法实际上将公定力的理论基础人为地割裂成两个“互不相容”的法安性与法的实质正当性，造成了理论上的混乱。同时，有限公定力理论实际上将瑕疵的严重明显与否作为公定力是否发生的标准（严重且明显瑕疵的行政行为没有公定力，一般瑕疵及其他没有瑕疵的行政行为具有公定力），这种做法将公定力理论“俗”化了。
