虽然原则监管模式的支持者们批评规则监管模式，但后者也不乏一些支持者。美国企业研究院（American Enterprise Institute）金融市场研究专家彼得·沃林森（Peter J. Wallison）指出，监管规则越是详尽，监管机构自由裁量的空间就越小，监管对象灵活决策的空间就越大。“规则监管模式极大地限制了国家公职人员的自由裁量权，这反映了美国民众对国家权力与生俱来的恐惧。”在他看来，事实上，“对于那些与日常生活等有关的事项，美国民众更愿意自主决策。即使必须受法规约束，他们也希望能够准确地理解有关法律制度的具体要求。”他还进一步指出，规则监管模式可以提高透明度，减少市场准入的藩篱，有助于促进市场竞争。原则监管模式会使监管机构轻而易举地“找到政策依据来保护某些行业不受竞争威胁……”。[24]

　　综上，原则监管模式和规则监管模式各有其优越性和不足。并且，任何监管体系都不可能绝对地采用其中任何一种监管模式。英国金融服务局就曾表示，在某些特定情况下，基于充分保护消费者利益或者确保针对不同监管对象的监管措施具有充分一致性和可比性等方面的考虑，也会运用监管规则。[25] 此外，证监会前委员罗·堪布斯（Roel C. Campos）也曾指出，该委员会制定的某些监管规范已经是以原则为基础的了，例如大部分关于反欺诈的监管规范都只对禁止欺诈行为作了简要的规定。[26] 或许，最理想的监管模式是既采用监管原则，也采用监管规则，并根据监管事项的实际选用适当类型的监管规范。

　　然而，本文无意比较和评价原则监管模式和规则监管模式的优缺点。通过以上概括性的介绍，本文旨在强调，存在两种主要的监管模式可供金融监管政策的制定者选取。在这场争论中，原则监管模式的支持们占了上风。在他们看来，监管机构要么是引导监管对象实现合理的监管目标，要么是依据纷繁的监管规则来监督监管对象合规经营。但是，这种两者必须择其一的看法是误导性的。对于金融监管机构而言，可以做出的选择并非仅限于预先设定监管目标或者建立复杂的监管规范体系。

　　三、制度监管模式的特点及实施方法

　　在这场关于原则监管模式和规则监管模式的争论中，鲜为人知的是，一种新兴的制度监管模式在美国已初露端倪。制度监管模式重点要求证券业金融机构（securities firms，以下简称证券机构）建立和实施一些合规制度。监管机构采用了多元化的方法来推行这种监管模式，即针对基金、投资顾问和证券商等不同类型的证券机构，分别确立了不同的监管制度。[27] 然而，从近几年的监管实践来看，监管机构就不同的监管制度所采用的监管方法基本上是一致的。[28] 为了理解制度监管模式的特点和实施方法，必须对有关合规制度及其预期监管目标有了解。

　　制度监管模式发端于证监会和监管协会制定的一些监管规章。2003年12月，证监会制定了一项规章[29]，要求基金和投资顾问建立合规制度。[30] 2004年6月和9月，证监会先后批准了原美国证券交易商协会（National Association of Securities Dealers， NASD，监管协会的前身，以下简称证券商协会）[31]拟定的两项规章[32]，要求证券商进一步完善合规制度。[33] 此外，证监会于1980年10月制定了一项规章，要求基金制定职业道德守则；[34] 于2004年7月制定了另一项规章，要求投资顾问制定职业道德守则。[35]

　　上述规章遵循以制度为基础的监管方法，建立了强制性的合规制度框架，要求基金、投资顾问和证券商等各类监管对象均应聘任合规总监，制定书面的合规政策和程序，并开展年度合规自查工作。[36] 上述规章还要求基金和证券商赋予合规总监向高级管理层报告工作的权利，要求基金和投资顾问制定书面的职业道德守则。[37] 这些规章的确运用了一些以规则为基础的监管方法，如果仅从这一点来判断，可以认为这些规章完全采用了规则监管模式。然而，要求监管对象建立合规制度的监管规章不过是这种新兴监管模式的序曲而已。

　　证监会和监管协会还对证券机构如何实施这些制度作了要求。监管机构并未在这些强制性的合规制度中纳入具体的、以规则为基础的监管规范，而是通过解释、指引、专家意见等方式阐明了具体的监管目标。[38] 解释和指引的主要表现形式是证监会发布有关规章的新闻公报、监管协会就有关规章所发布的解释性文件（Interpretative Materials）以及监管协会（含原证券商协会）发布的指引。证监会强调，新闻公报的内容并未创设新的法律义务，因而不属于“立法性规范”（legislative rules），只是解释性规范（interpretative rule），旨在使公众了解监管机构在行使自由裁量权时将会遵循的监管标准。换言之，这些解释性规则在法律性质上属于监管机构提出的“建议”（advice），不属于具有“法律约束力”（the force of law）的监管规范。当然，监管对象如果不遵守上述建议，要“自担风险”。[39] 与上述情况相似，监管协会就有关监管规章拟定的解释性文件经证监会批准后，“通常被视为上述监管规章的一部分”。[40] 监管机构发布有关指引的文件也有着相同的特点。[41] 最后，监管人员就新制定的合规规章发表的意见有助于监管对象了解监管机构的态度，但在法律性质上仍然是建议性的。[42] 本文拟结合上述各类监管文件，进一步说明有关合规规章的具体内容及其实施方法。

　　（一）合规总监制度

　　按照规定，基金、投资顾问和证券商等证券机构均应当设置合规总监。各类证券机构均应当“任命”（designate）有关人员履行合规总监的职责，但针对不同类型的证券机构，相关要求不尽相同。首先，基金和投资顾问只能任命一人担任合规总监，但证券商可以任命一人或者数人担任这一职务。[43] 其次，证券商的合规总监必须具备“重要从业人员”（principal）资格。有关监管规则明确规定，通过考试并满足其他条件才能取得该资格。[44] 对于基金和投资顾问的合规总监，则没有类似的要求。但是，基金合规总监的任命、报酬和解聘必须经董事会批准，且须独立董事过半数以上同意。[45] 最后，投资顾问的合规总监必须为“受监管人员”（supervised persons）。[46] 这意味着，如果该合规总监有违规行为且所属投资顾问机构对其“未能合理地实施监管”，以制止此类违规行为，那么后者应当承担相应的责任。[47]

　　除了上述以规则为基础的监管规范外，证监会还就合规总监的地位和任职条件等事项作了一系列解释。证监会希望合规总监在所属证券机构中发挥重要的作用，“具备丰富的经验和充分的权力，以监督其他人员遵守合规政策和程序”。证监会还指出，合规总监“应当获得充分的授权，能够制定和执行适当的政策和程序。”对于合规总监的任职条件，证监会要求其应当“具备专业知识和能力”（competent and knowledgeable）。[48]

　　监管协会的解释性文件很少涉及合规总监制度，可能是因为关于证券商聘任合规总监的监管要求“并非是新生事物”。据统计，绝大部分证券商均已聘任了合规总监。[49] 但是，监管协会指出，关于合规总监的新规定旨在“强调合规总监具有独特的、不可或缺的作用”。在制定“整体的合规方案以及具体的规章制度、政策和程序”方面，合规总监是“重要的参谋”。监管协会认为，合规总监“是合规程序方面的专家”，这是其独特之处。因此，在确保所属证券机构遵守新规定方面，合规总监是“不可或缺的一个角色”。[50]

　　证监会合规监管部副主任格纳·高克（Gene Gohlke）对合规总监的作用作了最为深入的评价。在2005年春的一次演讲中，他列举了合规总监应当承担的一系列责任或者职责，包括向高级管理层阐明合规工作的重要意义，提请高级管理层关注重大的合规问题，作为所属证券机构各部门的合规“顾问”，分析和解决重大的合规问题，确保所属证券机构的合规政策具有合理性并及时被有关人员执行，确保员工就与合规有关的事项得到了适当的培训，在监管程序中担任所属证券机构的联系人以及积极推动所属行业形成良好的合规惯例等。[51]

　　除了要求各类证券机构必须配备合规总监外，监管机构还希望合规总监能够切实发挥作用。证监会投资管理部（负责制定关于基金和投资顾问的监管规范）前主任保罗·罗耶（Paul F. Roye）认为，合规总监应当“具备良好的职业道德，责任心强，坚持原则，行事果断”。[52] 并且，监管机构希望合规总监能够对所属证券机构具有重要的影响。他将合规总监形象地比喻为一只锤子，“必须要不断地‘敲打’有关人员，强调遵守政策、程序和监管规范的重要性，督促其履行合规义务。”[53]

　　（二）书面的合规政策和程序制度

　　按照规定，基金、投资顾问和证券商等三类证券机构均应建立书面的合规政策和程序。基金和投资顾问应当“制定和实施合理的”书面政策和程序，前者应避免实施违反联邦证券法的行为，后者应避免实施违反《投资顾问法》及其实施细则的行为。此外，基金还应当允许每个投资顾问、主承销商、管理人和过户代理机构对其合规政策和程序的合规性进行监督。[54] 长期以来，监管机构一直要求证券商“建立、维持和实施合理的”书面的合规程序，以确保遵守证券监管法律、法规以及自律组织制定的规章。[55] 监管协会制定的新规章还要求证券商建立、维持和实施一系列监管控制政策和程序，以测试和确认本机构的监管程序设计是否合理，是否符合有关法律、法规和规章的要求，是否能够根据需要制定新的程序或者修正原有程序。[56]

　　与合规总监制度相似，除了上述以规则为基础的监管规范外，证监会在合规政策和程序方面也作了大量的解释。对于负责设计、制定合规政策和程序的专业人员而言，最重要的是，证监会阐明了这些政策和程序的功能。在制定有关监管规章的过程中，有人提出，合规政策和程序的作用应仅限于“督促”监管对象遵守证券法。证监会并不赞同这一看法。相反，证监会强调，合规政策和程序的作用不应仅限于促进合规，而是应“预防违规行为发生，识别并及时纠正已经发生的违规行为”。证监会认为，合规政策和程序无法杜绝违反证券法的行为，但“预防违规行为是所有证券机构合规政策和程序的首要目标。”[57]