一、引言

　　近几个月来，如何构建最有效的金融监管模式这一问题，在大西洋两岸都广为关注。人们将“以原则为基础的监管模式”（principles-based regulation， 以下简称原则监管模式）和“以规则为基础的监管模式”（rules-based regulation， 以下简称规则监管模式）的优缺点进行了比较，并认为英国采用了原则监管模式，美国奉行了规则监管模式。在原则监管模式下，监管机构针对监管对象设定预期的监管目标，并引导监管对象实现上述监管目标。在规则监管模式下，监管机构对监管对象的权利义务作出明确规定，并运用国家赋予的监管权力保障监管规则的实施。这场争论触及了与监管战略有关的若干重要问题，受到了普遍关注。然而，仅仅将金融监管模式区分为以原则为基础和以规则为基础，并不能够反映金融监管模式发展的最新动态。在美国，一种既运用原则也运用规则的监管方法悄然兴起，体现出了一种不同的监管思路，我们可以称之为“以制度为基础的监管模式”（institution-based regulation，以下简称制度监管模式）。

　　在制度监管模式下，监管机构或者行业自律组织要求监管对象建立一些内部规章制度。在美国，这些规章制度主要有合规总监（chief compliance officer， CCO）制度、成文的合规政策和程序（written compliance policies and procedures）制度、年度自查（annual self-assessments）制度、合规总监向高级管理层报告制度以及成文的职业道德守则（written codes of ethics）制度。但是，监管机构并不直接监督上述制度的实施状况，而是通过解释（interpretation）、指引（guidance）和专家意见（personal statement）等形式表达其预期的监管目标。从美国的监管实践来看，监管机构很少通过公开的稽查措施推行这些强制性的规章制度，更多的是通过非公开的监管检查来监督这些规章制度在每个监管对象的实施状况。换言之，监管对象建立了这些规章制度之后，会有相当大的自主权，可以结合自身实际情况来决定如何落实这些规章制度的具体要求。这种监管方法令人耳目一新，特别是对于那些认为美国奉行规则监管模式的人们而言。

　　本文认为，制度监管模式要求监管对象建立一些强制性的规章制度，并允许监管对象结合自身实际情况确定具体的实施方法。本文介绍了美国所采用的制度监管模式，论证了在全球范围内推广这种监管模式的必要性。第二部分指出，虽然这场争论的焦点是原则监管模式和规则监管模式孰优孰劣，但在实践中，确立一种有效的监管模式并非易事，也不是在上述两种监管模式之间简单地选择。第三部分以美国有关监管制度为例，分析了新兴的第三种金融监管模式——制度监管模式，这种监管模式代表了美国对投资公司（investment companies，以下简称基金）[①]、投资顾问机构（investment advisers，以下简称投资顾问）[②]和证券经纪商/交易商（broker-dealers，以下简称证券商）[③]监管实践的发展方向。第四部分探讨了实施制度监管模式的一些实际问题，重点是美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission， SEC，以下简称证监会）[④]和金融业监管协会（Financial Industry Regulatory Authority， FINRA，以下简称监管协会）[⑤]等监管机构如何通过其稽查和检查计划实施这一监管模式。第五部分指出，以制度为基础的监管方法既强制要求监管对象建立的某些规章制度，又允许其结合自身实际确定具体的实施方案，构成了一种独特的金融监管模式。最后，第六部分提出，在全球范围内推行制度监管模式有助于解决许多监管难题。本文认为，制度监管模式有着广阔的发展前景。在合规专业人士的共同努力下，可以形成一些全球通行的合规制度，这有助于增强相互信任和信心，在尊重各国特殊监管目标的同时，协调当前多元化的国际监管体系，构建真正意义上的全球市场。

　　二、原则监管模式和规则监管模式的比较

　　如果仔细研读当前关于金融监管方法的著述，人们不免会认为，监管机构可以在原则监管模式和规则监管模式中两者择其一。一般认为，英国采用了原则监管模式，美国则奉行了规则监管模式。[⑥] 然而，原则监管模式在美国也受到了广泛关注。资本市场监管委员会（Committee on Capital Markets Regulation， CCMR）的研究报告[⑦]以及纽约市市长米歇尔·布隆伯格（Michael Bloomberg）和美国参议员查理·斯库曼（Charles Schumer）联名的研究报告[⑧]均提出，为了保持美国金融业的竞争力，应当更多地运用原则来实施监管。此外，美国财政部前部长汉克·鲍尔森（Hank Paulson）、美国联邦储备体系理事会主席本·伯南克（Ben Bernanke）等均表示出了对原则监管模式的兴趣。[⑨] 美国证券业和金融市场协会（Securities Industry and Financial Markets Association， SIFMA）等行业组织也表示了关注和支持。[⑩]

　　在原则监管模式下，监管机构针对监管对象设定预期的监管目标，并指导监管对象实现上述目标。英国金融服务局（Financial Services Authority ， FSA）是采用这一监管模式的代表。[11] 金融服务局认为，原则监管模式是“在可能的情况下，不再通过详尽的、事先设定的监管规则以及各种监管措施来监督监管对象如何开展业务活动”。相反，监管对象应当“承担相应的责任，使经营目标和业务流程契合……监管目标的要求”。作为监管机构，金融服务局的工作重点是，“通过原则和以结果为导向的规则（outcome-focused rules）来表达预期的监管目标”。为此，金融服务局确立了十一项业务原则（Principles for Businesses），这些原则是“所有金融机构开展业务活动的基本准则”。金融服务局还通过各种形式的指引，指导监管对象达到监管目标的要求。[12] 金融服务局首席执行官约翰·泰纳（John Tiner）指出，问题的核心在于，原则“体现了监管机构意图实现的监管目标，因而是以结果为导向的，而不是对业务流程或者程序作出规定”。[13]

　　英国金融服务局推行原则监管模式的先驱。随后，其他国家的金融监管机构纷纷效仿。2007年11月，美国纽约州保险监管局（New York State Insurance Department， NYSD）公布了一项规章草案，这使其成为美国首个采用原则监管模式的监管机构。与金融服务局的做法非常相似，纽约州保险监管局也确立了一系列原则，其中有十项原则是针对监管对象的，另外十项原则是针对监管机构本身的。纽约州保险监管局强调，上述原则作为“行为准则”能够“融入监管对象企业文化和业务活动的各个方面”。[14]

　　原则监管模式也并非未受到任何批评。伦敦金融城法律协会监管法委员会（Regulatory Law Committee of the City of London Law Society）表示，在原则监管模式下，“模棱两可的监管规范令人难以接受，监管对象将无所适从”。[15] 一位评论人士认为，上述意见具有“一石激起千层浪的效果”。[16] 此外，其他方面也提出了类似的意见。例如，有人担心，一旦抛弃了详尽的监管规则，监管机构将难以对监管对象作出准确的判断，可能会出现监管尺度不一致的情形，也可能会形成由监管机构“内部掌握”的监管标准。[17] 也有人认为，既然在原则监管模式下，监管机构关注监管目标的实现与否，而不是监管对象如何遵守具体的监管规则，因而“稽查措施可能会对监管对象的行为产生更为重要的影响”。[18] 还有人提出，上述不确定性对监管工作也会产生不利影响：由于原则可以灵活地进行解释，监管机构将难以依据原则作出处罚决定。这可能导致监管对象在确保合规方面变得有恃无恐。[19] 更有人担心，以原则为基础的指引可能会被那些职业道德低劣的人利用。例如，职业道德低劣的审计师会滥用监管规范，默许公众公司作出虚假陈述，其后果相当严重：“如果只有一项监管原则来约束监管对象的行为，那么不难想象，后者自由裁量的空间会有多大！”[20]

　　原则监管模式有其优越性和不足，规则监管模式也不例外。在规则监管模式下，监管机构制定有约束力的监管规则，要求监管对象必须遵守，并运用国家赋予的监管权力保障这些规则的实施。当前，很多人批评规则监管模式，并希望以原则监管模式取而代之。例如，约翰·泰纳就曾指出，依赖监管规则去规范市场违规行为“无疑会使监管规范手册变得极其庞杂，充斥着详尽的监管规则，其目的是防范未来可能出现的违规行为”。事实上，采用这种监管模式“会使我们疲于应付市场失灵所产生的表面现象，而忽视了问题的根源。”[21] 美国纽约州保险监管局也提出了类似的看法：“显然，仅仅依靠详尽的监管规则无法预防违规行为。”[22] 除了上述认为监管规则无法有效实施或者治标不治本的看法外，原则监管模式的支持者还认为，监管规则要求监管对象重点遵守一些“技术性标准”，或者“使监管对象注重在形式上合规，却忽视了对监管规范……基本精神的把握”，因而会误导监管对象。规则监管模式最致命的缺陷在于，“金融监管的基本要求不是机械地遵从一系列繁杂的监管规则……”。[23]