与此形成鲜明对比的是行政案件的稀缺。这事实上是中国司法系统的一个普遍现象，它反映出了行政诉讼在我国实施的巨大困难（Pei ，1997）。贺卫方和裴文睿都曾经指出，由于地方人大有权任命和罢免法官，并且法院的司法经费来自于地方政府，政府官员可以在行政诉讼中给法官施加压力而使其作出有利于政府机关的判决（贺卫方，1998c ；Peerenboom ，2002：311，2003：58）。此外，这一行政机关对法院的制度性控制也会影响公民在遇到与政府机关的纠纷时对诉讼结果的预期，再加上中国社会里根深蒂固的认为政府是"父母官"或者"全能型衙门"（贺卫方，1998c ）的观念，行政案件在清河法院这样的基层法院的稀缺也就是顺理成章的结果了。
不同审判庭案件数量的巨大差异直接导致了法院组织结构的断藕。在实际运作中，为了平衡民事审判庭和经济审判庭的工作压力，清河法院行政审判庭和审判监督庭的人员事实上都要负责处理很多民事经济案件。由于刑事案件较民事经济案件更加复杂也更花费时间，刑事审判庭的工作对其工作人员而言已经相对较重，而且刑事案件的性质被视为与其他类型的案件有较大的区别（后文对此将详细论述），因此刑事审判庭并没有经历类似的断藕过程。
总之，由于各审判庭工作量的巨大差异，正式的司法组织在司法实践中出现了断藕现象，而这一现象在行政审判庭表现得最为强烈。然而，司法组织的断藕过程在清河法院的司法文件中完全被掩盖了。以下一段关于行政审判庭工作的文字来自清河法院1997年的一份未命名的文件：
行政审判庭共收各类案件12件，由于"民告官"的法律意识尚需加强，因此受理的行政案件比较少，自1990年建庭以来，平均收117件。他们除加强对有关法律和行政法规的学习外，还积极宣传法律，组织行政机关法律培训，增强了行政机关依法行政的意识。
值得注意的是，在这份文件里列出了许多案件审理之外的工作来使行政审判庭的存在获得形式上的合法性，然而，这些工作仅仅是行政审判庭人员实际工作中微不足道的部分，他们的绝大多数精力都用在了民事经济案件上。
于是，一个很自然的问题是，在这种情况下，为什么要在基层法院设立行政审判庭呢？显而易见，在上述各种制度制约之下，没有全球化语境里的合法性考虑，中国基层法院里的行政审判庭就将变得完全没有意义。这便清晰地显示出司法组织的符号化意涵，即创造一个能够像西方国家的法院那样制约政府机关权力的司法系统的外观。同时，对经济增长的需求也构成了政府的另一种同样重要的合法性。当这两种合法性在司法实践中发生冲突时，被移植的正式组织结构就会发生断藕过程，以适应两种合法性对它的不同要求。因此，司法组织结构的断藕事实上显示出对中国政府至关重要的两种合法性之间的冲突和妥协。
（二）正式与非正式的行政干预
在正式的司法组织结构背后，中国法院的运作事实上受到了行政级别制度的显著影响。中国的法院不但是一个司法机关，同时也是一个具有明确行政等级的官僚机构。图1中的组织结构并不仅仅是一个司法组织结构，而且还是一个与政府机关的行政系统结构相似的行政系统，每个法官都被按照其行政级别来任命和管理。法官在行政等级上的差异使他们在案件审理过程中的平等权力无法得到有效的保障，而这一行政系统也为对司法的外来干预（例如地方政府、公安检察机关的干预）提供了一个重要渠道。我将对司法过程的行政影响区分为正式影响和非正式影响，其中正式影响是指以法律规定的各种正式方式所施加的行政影响，而非正式影响则是指法律并未规定但在司法实践中广泛存在的各种行政影响。
根据各诉讼法的相关条款，①「1996年《
刑事诉讼法》第
147条，1991年《
民事诉讼法》第
40条，1990年《
行政诉讼法》第
46条。」除个别例外，所有的案件都应当有一个由三名法官或者人民审判员所组成的合议庭来审理。然而，中国法院繁重的工作量以及对审判程序的轻视造成了在实践中绝大部分案件都由一名"承办法官"来负责，而合议庭的其他法官或者人民审判员只起到符号化的功能。此外，对于重大或疑难案件，对判决拥有最终决定权的是由院长、副院长、各庭庭长及一些资深法官所组成的审判委员会，②「1983年《
人民法院组织法》第
11条。」合议庭有义务提请院长决定将重大疑难案件提交给审判委员会并执行审判委员会的决定。③「2002年《
最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》第
5条。」
审判委员会的存在为对司法的行政干预提供了一个正式的渠道，而法官的行政级别对于案件的结果也变得很重要。审判委员会制度在20世纪90年代后期开始成为国内外从事中国法研究学者的一个争论焦点。贺卫方与苏力关于这一制度的辩论或许是整个90年代中国法理学界最著名的学术争论。贺卫方认为审判委员会制度违背了法律的正当程序原则并严重损害了法官的司法独立，因此应当被废除（贺卫方，1998d ）。与此相对，苏力则认为审判委员会是中国法律文化的一项重要的"本土资源"，并且它在司法实践中具有许多不可替代的功能（苏力，2000a）。在西方学者那里，伍绮剑指出审判委员会是一项对法官个人的制度制约，它反映了中国式的"法院作为一个有机整体的独立"的司法独立概念（Woo ，1991）。通过对于各国法律体系中司法独立的比较研究，裴文睿认为审判委员会反映了中国的法律文化以及政府机构之间的权力不平衡（Peerenboom，2002）。
虽然上述各种观点对于审判委员会有着不同的解读，但这些讨论都集中在中国司法独立的正式制度层面。然而，如塞尔兹尼克在关于组织结构与决策所受外部影响的经典研究中所述，对外部影响的正式吸收（formal cooptation ）④「在组织社会学里，吸收（cooptation）的概念是指为了避免外部影响对组织的稳定或者存在的威胁，而在组织的领导或者决策结构中吸收新成分的过程（Selznick，1966）。正式吸收与非正式吸收的区别在于吸收是否导致了组织内部正式制度的变化。」经常产生仅仅具有符号化功能的制度，而非正式吸收（informalcooptation）则往往会对组织决策形成实质性的控制（Selznick，1966）。审判委员会事实上是一种对合议庭外部影响的正式吸收过程，而我对清河法院的调查显示，基于行政级别制度的非正式影响对审判过程中正当法律程序的损害要比审判委员会大得多。
如贺卫方所言，"法官的这种级别不仅意味着所谓政治待遇的差别，而且也显示出一种等级服从的位阶和责任的分布？？"（贺卫方，1998d ：120）。法律规定重大疑难案件应当提交审判委员会处理，而在清河法院的司法实践中即使是一般的案件也处于庭长、主管该庭的副院长甚至院长的非正式监督之下。例如，在田野调查的第三天上午，我旁听了民事审判庭的一个房产纠纷案件，而在当天中午我与主管民事审判庭的副院长的访谈中，他已经对案件的细节了如指掌，并且与合议庭的法官"交换了意见".这显示出了一种高行政级别的主体对合议庭决策过程的非正式控制。同时，法官在合议庭之外对案件的私下讨论也很普遍。在对案件决策过程有影响的所有主体中，法院院长无疑是最具影响力的。伍绮剑论述了法院院长对于司法决策的至关重要的正式影响（Woo ，1999：102-103），而我认为院长的非正式影响至少是同样强烈的。我曾访谈过清河县一位自20世纪80年代末开始执业的资深律师，当被问及法院院长对于司法决策过程的影响时，这位律师虽然在言词上有所保留，却毫不犹豫地回答："院长的权力特别大。"
