事实上，哈贝马斯“双轨模式”的起点正是现代复杂社会。在他看来，现代复杂社会是一个价值多元、功能分化的社会——在这样的社会中，与世界除魅（价值多元）及“系统与生活世界的分离”（功能分化）相适应的是一种“去中心化”（decentered）的社会结构。在这种社会结构中，正如前已论及的那样，系统复杂性的增长使得系统整合仍在“全社会整合”（societal integration）具有独特地位，进而以法律为媒介确保作为政治系统之一部分的行政系统遵循其目的合理性的行动逻辑，仍是我们的必然选择。申言之，随着社会复杂性的日益增加，以那种去语言化的、遵循目的合理性行动逻辑的行政系统及时处理各种社会问题是现代复杂社会无可推脱的历史宿命。然而，与行政系统的及时性、自主性、高效率相伴生的“合法化延搁”的问题，使得它又必须通过作为政治系统之另一部分（即合法化系统）来汲取大众忠诚，以弥合合法化延搁所带来的合法化赤字、乃至合法化危机。正是出于对现代复杂社会的深刻认识，以及对行政系统自主逻辑的充分尊重，哈氏主张：通过政治公共领域所形成的沟通权力，并以合法化系统为中介为行政系统源源不断地间接输入大众忠诚，进而解决现代复杂社会的合法化赤字、甚至合法化危机。也正是在这个意义上，哈氏主张将人民主权程序化，进而形成了一种程序主义的民主观，即以政治公共领域匿名化、无主体的沟通和商谈来确保公民的公共自主，进而将法律合法化溯源于此：“人民主权的原则确立了一种程序，由于其本身的民主特征，因此，这种程序可以证成合法结果的推论根据。人民主权原则表现于沟通权力和参与权中，而这些权力则确保着那些在政治上被授予公民权之公民的公共自主。” [16]
在双轨模式中，公共领域所形成的“意见”并不直接形成有约束力的“意志”，而是形成一种“沟通权力”，并经由制度化地汲取大众忠诚的合法化系统的中介对行政权力进行“围攻”或“包围”。为此，类似于卢梭那里的“公意”和“众意”，哈贝马斯引入了“沟通权力”和“社会权力”概念：前者是公民在公共领域与行政系统发生互动时基于沟通行动形成的权力，后者则是人们在私人领域与经济系统进行互动时形成的权力。在他的构想中，它们与行政权力一道，以沟通权力为基点，并主要以合法化系统为中介形成了一个权力传递结构（如图1所示）。在他看来，就像卢梭意义上的“众意”不是政治合法性的渊源一样，社会权力（同行政权力一样）亦不具有自足的合法性，而必须经由沟通权力的过滤才能赢得合法性。社会权力可以允许、亦可以阻止合法权力的形成，因此，需要予以规导。而国家与社会的分离可以阻止社会权力未经沟通权力的过滤而直接转化为行政权力，这就要求：公共领域必须对由社会权力地位产生的权力潜力的不平等分配进行缓冲和中立化，以使社会权力对公共自主起到促进作用。同时，“法律不仅对导控行政过程的权力代码具有构成性意义，而且它亦表征着将沟通权力转化为行政权力的媒介。” [18]因此，我们必须以法律为媒介，并由公共领域的公民商谈所形成的沟通权力经由合法化系统（特别是立法机关的法律创制）之中介而间接制约着行政权力的运行。出于对政治/行政系统自主性的尊重，哈氏还借鉴了弗雷泽（N. Fraser）关于“弱公众”与“强公众”、彼得斯（B. Peters）关于“中心”与“外围”的区分，强调处于“外围”的公共领域中的“弱公众”对处于“中心”的决策机构（即立法机关）中的“强公众”的“影响”与“包围”，进而转化为具有合法性的行政权力：“公共领域不是仅仅被理解为议会机构的后院，而是被理解为包围政治中心并产生推动力的外围：它通过培育规范性理由影响着政治系统的各个部分，但并不想占领它。公共意见通过大选和各种形式的参与渠道被转化为那种对立法机关进行授权并使行政导控机构得以合法化的沟通权力。” [19]
图1 双轨模式的权力传递结构
