二、本市“十二五”时期财政改革和发展的发展环境、指导思想、基本原则、主要目标和主要指标
（一）发展环境
综合判断国际国内形势，“十二五”时期我国和上海的发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，但是经济社会发展也呈现出一些新特点。从国际看，全球发展正步入后金融危机时代。围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈，能源资源安全等全球性问题更加突出，国际环境更趋复杂，面临的不确定因素增多。从国内看，我国发展正进入工业化中后期。原来相对充裕的人力、资源、土地等供给趋于紧张，物价上涨压力加大，内需与外需、投资与消费的结构性失衡问题仍然比较突出，制约科学发展的体制机制障碍依然较多，传统经济发展模式难以为继。从本市看，上海发展正进入转型发展新阶段。经济社会发展环境的不稳定、不确定因素明显增多。如本市财政收入增长的基础仍不稳固，财政收入结构还不够合理，财政收入持续稳定增长的难度进一步加大；财政支出的基数大、增支因素多、刚性强，收支平衡的难度进一步增大；财政政策的导向作用有待进一步增强，区域间基本公共服务水平差异仍然较大，对民生的财政保障力度还需进一步加大；财政管理仍较粗放，科学化精细化管理有待进一步加强，财政预算的完整性和透明度有待进一步提高等。
（二）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以保障和改善民生为根本目的，立足当前、着眼长远，先行先试、聚焦突破，深入推进重要领域和关键环节的财政改革，加快构建有利于率先转变经济发展方式的财政体制机制，大力推进实施财政科学化精细化管理，进一步拓展和充分发挥财政在促进“创新驱动、转型发展”中的职能作用，努力在财政科学发展的道路上迈出新的步伐，为上海加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”作出新的贡献。
（三）基本原则
加大理念、体制、制度、政策和管理的创新力度，切实把“创新驱动、转型发展”的各项要求贯彻落实到财政改革的各个领域和全过程、体现到财政管理的各个环节和财政政策的各个方面，在发展中创新，在创新中发展。
1.明确定位，有进有退。坚持以满足社会公共需要、追求社会公共利益为宗旨，科学界定财政支出范围。凡属于社会公共需要范围的事项，而市场机制又无法解决或解决不好的领域，公共财政应积极介入；凡不属于社会公共需要范围的事项，市场机制能够有效发挥作用的经营性、竞争性领域，公共财政应尽快退出。
2.立足当前，着眼长远。财政政策的制定、财政预算的安排，既要考虑满足现实需要，又要综合考虑各方面的条件和财政承受能力，充分体现财政年度之间平衡、福利代际之间公平的要求，确保实现经济社会可持续发展。
3.统筹兼顾，突出重点。进一步整合财政资源，集中财力办大事，将财政政策支持和财力优先保障的重点更多地向推进实施上海“四个中心”建设国家战略倾斜，向支持改革创新倾斜，向推动科学发展、促进社会和谐倾斜。
4.依法理财，公开透明。政府的所有财政活动必须建立在法治的基础之上，严格按照国家法规和法定程序办理，加快实现财政管理和财政资金分配的规范化、制度化、法制化；政府预算涵盖政府全部收支，切实做到规范统一、完整联动、透明公开。
5.协同理财，合力推进。牢固树立协同理财的理念，建立健全政府预算责任制度，规范和明确各部门的职责分工，强化部门之间的互联互通、信息共享和协调配合，加快完善协同理财机制，不断增强财政科学化、精细化管理的整体合力。
（四）主要目标
1.公共财政保障能力进一步增强。基本建立起比较完善的财政收入持续稳定的长效增长机制，财政收入与本市经济保持同步增长，财政收入的产业、区域、税种和所有制结构进一步优化，财政收入增长的稳定性、协调性和可持续性进一步提高，本市地方财政的风险防范能力、抗波动能力和宏观调控能力明显增强。
2.财政政策体系进一步完善。财政政策的前瞻性、系统性、导向性进一步增强；财政政策与其他各项宏观经济政策的协调性进一步加强；财政政策的支持方式进一步统一、规范、透明，基本形成比较完善的政策宣传、执行、评估和调整优化机制。
3.财政支出结构进一步优化。财政支出的公共性、均衡性进一步增强；用于“三农”、教育、科技、医疗卫生、就业和社会保障、保障性住房、环境保护、节能减排和城市公共安全等方面的支出力度明显加大，财政的支出结构逐步优化，体现以人为本的公共财政支出体系进一步完善，基本公共服务保障水平进一步提高。
4.财政改革进一步深化。市与区县财税管理体制进一步健全，财政分配关系基本规范，转移支付制度逐步完善，区县基本财力保障机制全面建立；预算管理制度改革进一步深化，以“四本预算”为主要内容的政府预算体系建立健全；预算编制、执行和监督管理制度逐步完善，预算的完整性和透明度不断提高。
5.财政科学化精细化管理水平进一步提高。财政法制进一步完善，依法理财能力进一步增强；税式支出的统计测算、报告和评估制度初步建立，税收优惠政策管理进一步加强；财政基础管理和基层建设得到切实加强，财务会计信息的真实性、完整性进一步提高；“网上财政局”的格局基本形成，预算管理各环节相互制衡、有机衔接的财政管理机制进一步建立健全，财政资金的使用效益明显提高。
（五）主要指标
本市“十二五”时期地方财政收入与经济保持同步增长。同时，按照法律法规和有关政策规定要求，安排各项法定增长支出；按照市委、市政府确定的年度财政的民生支出比重指标，安排民生支出；2012年，全市财政教育支出占地方公共财政支出的比重达到15%。
