三、土地利用的目标和方针
（七）二０００年土地利用目标
到本世纪末，我国国民经济将有较大发展，人民生活将达到小康水平，预计全国人口将达到或接近十三亿人，根据对土地利用变化的预测，全国土地利用的总目标是：
适应二０００年国民经济和社会发展需要，实现粮食和其他主要农产品基本自给，耕地面积要确保一亿二千万公顷（十八亿亩）以上；为减轻自然灾害，改善生态环境，增加有林地面积，森林覆盖率由目前的１３％提高到１７％；适当增加牧草地面积；保障各项建设的必要用地，首先是国家重点建设项目用地；扩大城乡居民点用地，增加交通和水利设施用地。一九九一年至二０００年，建设占用耕地控制在二百万公顷（三千万亩）左右。同时要积极开发未利用土地资源，大力改造中低产田，加强对水土流失的治理。适当调整全国土地利用结构和布局，提高土地利用的综合效益。
（八）二十一世纪土地利用展望
展望二十一世纪，我国的土地将得到更加充分和合理的利用。预计到二０二０年，全国人口将达十五亿人，城镇化水平将接近５０％，也就是说将有近一半人口居住在城镇。由于城镇、工矿、交通和水利设施的发展，建设用地将增加五百万公顷（七千五百万亩）左右；耕地由于建设占用、因灾损毁和退耕还林、还牧等原因尚需净减约三百三十三万公顷（五千万亩），人均耕地面积将下降为零点零八公顷（一点二亩）左右；森林覆盖率将提高到２４％左右，生态环境将有显著改善；草原建设取得成效，人工草场将达到一亿公顷（十五亿亩）左右。
到二０五０年前后，我国的经济发展将达到中等发达国家水平，全国人口预计达到最高峰，接近十六亿人，此后将趋于稳定或略有下降。耕地面积也将在一亿一千三百万公顷（十七亿亩）左右稳定下来，人均耕地面积可保持在零占零七公顷（一点零五亩），在单产提高的条件下，可以承载十六亿人口。
（九）土地利用的方针
为实现上述目标，需要认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，采取以下基本方针：
１．切实保护耕地。农业特别是粮食生产，是国民经济持续、稳定、协调发展的基础。为此，要在努力提高农作物单产的同时，确保农业生产必需的耕地，特别是粮食作物用地。要严格执行年度土地利用计划，严格控制建设占用耕地，建立基本农田保护区，本规划中各省二０００年耕地指标必须保证。目前调入粮食的各省（区、市）要尽量控制或减少调入量，粮食自给的要争取有所调出，调出粮食的要尽量增加调出量，力争多作贡献。严格控制大农业内部结构调整占用耕地。建设占用和因灾害损毁的耕地，要通过开发新的耕地予以弥补。
２．保障必要的建设用地。为适应国民经济和社会发展需要，在节约用地的原则下，保障必要的、合理的建设用地，特别是农业建设和能源、交通、通信等基础设施及重要原材料工业建设用地。要依靠技术进步，挖掘现有潜力，尽量少占或不占用耕地。
３．努力改善生态环境。制定和完善防治水土流失及其他整治土地的措施，减少自然灾害对土地造成的损毁；对部分不宜耕种的土地要逐步退耕。
４．提高土地利用率和生产力。对农业用地要增加物质和科技投入，大力改造中低产田，提高单产；适应提高耕地的复种指数。要充分利用现有林地和草地。对城乡建设中土地利用不充分的也要采取措施，逐步提高其利用率。
５．实行土地“开源”和“节流”并举。在节约利用土地的同时，为弥补各项建设占用和自然灾害损毁的土地，应有计划地开发土地后备资源和复垦废弃土地，土地的开发和复垦应贯彻宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔、宜建则建和有利生态环境的原则。特别是多开发一些宜农荒地，以弥补减少的耕地面积，增加粮、棉、油产量。
６．统筹兼顾，量力而行，调整土地利用结构。根据我国土地资源情况和经济发展水平，兼顾经济、社会和生态效益，因地制宜、积极而有步骤地调整不合理的农业内部结构，调整农业用地和建设用地的结构和布局。调整结构应从整体效益出发，局部利益服从全局利益，当前利益和长远利益相结合。
四、土地利用的总体规划方案
（十）土地利用结构和布局的调整
根据二０００年土地利用的目标和基本方针，在对各用地部门土地需求量进行综合平衡的基础上，对二０００年我国土地利用结构和布局的调整提出如下方案：
１．确保必要的耕地面积。为满足二０００年粮食基本自给的需要，农业部门测算耕地面积必须保持一亿一千七百万公顷到一亿二千八百万公顷（十七亿六千万亩到十九亿二千万亩）。一九八五年全国有耕地一亿二千五百万公顷（十八亿七千八百万亩），对一九八六年至二０００年各种用地进行综合平衡，建设占用耕地控制在三百万公顷（四千五百万亩），因灾损毁和必需的退耕还林、还牧以及大农业内部结构调整减少的耕地控制在六百万公顷（九千万亩）左右，总共减少耕地九百万公顷（一亿三千五百万亩）左右；开发复垦增加耕地约六百万公顷（九千万亩，其中新开发耕地六千万亩），增减相抵，净减耕地三百万公顷（四千五百万亩）。这样，二０００年耕地面积将减为一亿二千二百万公顷（十八亿三千三百万亩）。
一九八六年至一九九０年耕地净减约一百三十三万公顷（二千万亩），其后十年应不超过一百六十六万七千公顷（约二千五百万亩）。一九八六年至一九九０年各项建设占用耕地约九十三万公顷（一千四百万亩），其后十年应控制在二百万公顷（约三千万亩）左右。
