环境保护部关于印发《全国地下水污染防治规划（2011-2020年）》的通知
（环发[2011]128号）
各省、自治区、直辖市人民政府，各有关部门：
《全国地下水污染防治规划（2011-2020年）》（以下简称《规划》）已经国务院批复（见国函[2011]119号），现将《规划》文本印发给你们，请按照国务院批复要求认真组织实施，确保实现《规划》目标。
附件：1.
国务院关于全国地下水污染防治规划（2011-2020年）的批复（略）
2.全国地下水污染防治规划（2011-2020年）
二○一一年十月二十八日
附件二：
全国地下水污染防治规划
（2011-2020年）
目录
一、地下水环境污染状况
（一）地下水资源分布和开发利用状况
（二）地下水环境质量状况及变化趋势
（三）地下水污染防治存在的主要问题
二、指导思想、原则和目标
（一）指导思想
（二）基本原则
（三）规划目标
三、主要任务
（一）开展地下水污染状况调查
（二）保障地下水饮用水水源环境安全
（三）严格控制影响地下水的城镇污染
（四）强化重点工业地下水污染防治
（五）分类控制农业面源对地下水污染
（六）加强土壤对地下水污染的防控
（七）有计划开展地下水污染修复
（八）建立健全地下水环境监管体系
四、规划项目和投资估算
（一）规划项目
（二）投资估算
五、保障措施
（一）明确责任分工、加强组织协调
（二）完善法规标准、加强执法管理
（三）创新经济政策、拓展融资渠道
（四）重视科学研究、增强技术支撑
（五）加强舆论宣传、鼓励公众参与
（六）强化监督检查、建立评估机制
附表一：全国地下水环境质量状况表
附表二：项目汇总表
附表三：项目清单
附表3-1地下水污染调查项目表
附表3-2地下水环境监管能力建设项目表
附表3-3地下水饮用水水源污染防治示范项目表
附表3-4典型场地地下水污染预防示范项目表
附表3-5地下水污染修复示范项目表
附表3-6农业面源污染防治示范项目表
一、地下水环境污染状况
（一）地下水资源分布和开发利用状况。
我国地下水资源地域分布不均。据调查，全国地下水资源量多年平均为8218亿立方米，其中，北方地区（占全国总面积的64%）地下水资源量2458亿立方米，约占全国地下水资源量的30%；南方地区（占全国总面积的36%）地下水资源量5760亿立方米，约占全国地下水资源量的70%。总体上，全国地下水资源量由东南向西北逐渐降低。
近几十年来，随着我国经济社会的快速发展，地下水资源开发利用量呈迅速增长态势，由20世纪70年代的570亿立方米/年，增长到80年代的750亿立方米/年，到2009年地下水开采总量已达1098亿立方米，占全国总供水量的18%，三十年间增长了近一倍。北方地区65%的生活用水、50%的工业用水和33%的农业灌溉用水来自地下水。全国655个城市中，400多个以地下水为饮用水源，约占城市总数的61%。地下水资源的长期过量开采，导致全国部分区域地下水水位持续下降。2009年共监测全国地下水降落漏斗240个，其中浅层地下水降落漏斗115个，深层地下水降落漏斗125个。华北平原东部深层承压地下水水位降落漏斗面积达7万多平方公里，部分城市地下水水位累计下降达30-50米，局部地区累计水位下降超过100米。部分地区地下水超采严重，进一步加大了水资源安全保障的压力。
（二）地下水环境质量状况及变化趋势。
1.地下水环境质量状况。 根据2000-2002年国土资源部“新一轮全国地下水资源评价”成果，全国地下水环境质量“南方优于北方，山区优于平原，深层优于浅层”。按照《地下水质量标准》（GB/T 14848-93）进行评价，全国地下水资源符合Ⅰ类－Ⅲ类水质标准的占63%，符合Ⅳ类－Ⅴ类水质标准的占37%。南方大部分地区水质较好，符合Ⅰ类－Ⅲ类水质标准的面积占地下水分布面积的90%以上，但部分平原地区的浅层地下水污染严重，水质较差。北方地区的丘陵山区及山前平原地区水质较好，中部平原区水质较差，滨海地区水质最差。根据对京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、淮河流域平原区等地区地下水有机污染调查，主要城市及近郊地区地下水中普遍检测出有毒微量有机污染指标。2009年，经对北京、辽宁、吉林、上海、江苏、海南、宁夏和广东等8个省（区、市）641 眼井的水质分析，水质Ⅰ类－Ⅱ类的占总数2.3%，水质Ⅲ类的占23.9%，水质Ⅳ类－Ⅴ类的占73.8%，主要污染指标是总硬度、氨氮、亚硝酸盐氮、硝酸盐氮、铁和锰等。2009年，全国202个城市的地下水水质以良好－较差为主，深层地下水质量普遍优于浅层地下水，开采程度低的地区优于开采程度高的地区。根据《全国城市饮用水安全保障规划（2006－2020年）》数据，全国近20%的城市集中式地下水水源水质劣于Ⅲ类。部分城市饮用水水源水质超标因子除常规化学指标外，甚至出现了致癌、致畸、致突变污染指标。
2.地下水环境质量变化趋势。
据近十几年地下水水质变化情况的不完全统计分析，初步判断我国地下水污染的趋势为：由点状、条带状向面上扩散，由浅层向深层渗透，由城市向周边蔓延。
南方地区地下水环境质量变化趋势以保持相对稳定为主，地下水污染主要发生在城市及其周边地区。北方地区地下水环境质量变化趋势以下降为主，其中，华北地区地下水环境质量进一步恶化；西北地区地下水环境质量总体保持稳定，局部有所恶化，特别是大中城市及其周边地区、农业开发区地下水污染不断加重；东北地区地下水环境质量以下降为主，大中城市及其周边和农业开发区污染有所加重，地下水污染从城市向周围蔓延。
（三）地下水污染防治存在的主要问题。
1.地下水污染源点多面广，污染防治难度大。
近年来，我国城市急剧扩张，导致城市污水排放量大幅增加，由于资金投入不足，管网建设相对滞后、维护保养不及时，管网漏损导致污水外渗，部分进入地下水体；雨污分流不彻底，汛期污水随雨水溢流，造成地下水污染。2009年，全国城市生活垃圾无害化处理率仅为72%，部分垃圾填埋场渗滤液严重污染地下水。
部分行业威胁地下水环境安全，2009年全国2亿多吨工业固体废物未得到有效综合利用或处置，铬渣和锰渣堆放场渗漏污染地下水事件时有发生；石油化工行业勘探、开采及生产等活动显著影响地下水水质，加油站渗漏污染地下水问题日益显现；部分工业企业通过渗井、渗坑和裂隙排放、倾倒工业废水，造成地下水污染；部分地下水工程设施及活动止水措施不完善，导致地表污水直接污染含水层，以及不同含水层之间交叉污染。
土壤污染总体形势不容乐观，土壤中一些污染物易于淋溶，对相关区域地下水环境安全构成威胁。我国单位耕地面积化肥及农药用量分别为世界平均水平的2.8倍和3倍，大量化肥和农药通过土壤渗透等方式污染地下水；部分地区长期利用污水灌溉，对农田及地下水环境构成危害，农业区地下水氨氮、硝酸盐氮、亚硝酸盐氮超标和有机污染日益严重。
地表水污染对地下水影响日益加重，特别是在黄河、辽河、海河及太湖等地表水污染较严重地区，因地表水与地下水相互连通，地下水污染十分严重。部分沿海地区地下水超采，破坏了海岸带含水层中淡水和咸水的平衡，引起了沿海地区地下水的海水入侵。
上述污染严重威胁地下水饮用水水源环境安全，部分地下水饮用水水源甚至检测出重金属和有机污染物，对人体健康构成潜在危害。由于地下水水文地质条件复杂，治理和修复难度大、成本高、周期长，一旦受到污染，所造成的环境与生态破坏往往难以逆转。当前，我国相当部分地下水污染源仍未得到有效控制、污染途径尚未根本切断，部分地区地下水污染程度仍在不断加重。
2.地下水污染防治基础薄弱，防治能力亟待加强。
长期以来，我国在重点区域、重点城市地下水动态监测和资源量评估方面取得了较为全面的数据，但尚未系统开展全国范围地下水基础环境状况的调查评估，难以完整描述地下水环境质量及污染情况。目前颁布实施的法律法规，仅有少部分条款涉及地下水保护与污染防治，缺乏系统完整的地下水保护与污染防治法律法规及标准规范体系，难以明确具体法律责任。地下水环境保护资金投入严重不足，导致相关基础数据信息缺乏，科学研究滞后，基础设施不完善、治理工程不到位，难以满足地下水污染防治工作的需求。地下水环境管理体制和运行机制不顺，缺乏统一协调高效的地下水污染防治对策措施，地下水环境监测体系和预警应急体系不健全，地下水污染健康风险评估等技术体系不完善，难以形成地下水污染防治合力。上述问题，严重制约了地下水污染防治工作的开展。
3.对地下水污染防治的认识有待提高。
当前，地方各级人民政府和相关部门对地下水污染长期性、复杂性、隐蔽性和难恢复性的认识仍不到位。一方面，在石油、天然气、地热及地下水等资源开发过程中，“重开发、轻管理”现象普遍存在，环境保护措施不完善，往往造成了含水层污染。另一方面，长期以来我国水环境保护的重点是地表水，地下水污染防治工作没有纳入重要议事日程，无论是从监管体系建设、法规标准制定还是科研技术开发等方面，相关工作明显滞后。
二、指导思想、原则和目标
（一）指导思想。
深入贯彻落实科学发展观，坚持保护优先的总体方针，加大对地下水污染状况调查和监管力度，边调查边治理，综合防治，着力解决地下水污染突出问题，切实保障地下水饮用水水源环境安全，健全法规标准，完善政策措施，逐步建成以防为主的地下水污染防治体系，保障地下水资源可持续利用，推动经济社会可持续发展。
（二）基本原则。
预防为主， 综合防治。开展地下水污染状况调查，加强地下水环境监管，制定并实施防止地下水污染的政策及技术工程措施，节水防污并重，地表水和地下水污染协同控制，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，开展地下水保护与治理，以预防为主，坚持防治结合，推动全国地下水环境质量持续改善。
突出重点，分类指导。以地下水饮用水水源安全保障为重点，综合分析典型污染场地特点和不同区域水文地质条件，制定相应的控制对策，切实提升地下水污染防治水平。
落实责任，强化监管。建立地下水环境保护目标责任制、评估考核制和责任追究制。完善地下水污染防治的法律法规和标准规范体系，建立健全高效协调的地下水污染监管制度，依法防治。
（三）规划目标。
到2015年，基本掌握地下水污染状况，全面启动地下水污染修复试点，逐步整治影响地下水环境安全的土壤，初步控制地下水污染源，全面建立地下水环境监管体系，城镇集中式地下水饮用水水源水质状况有所改善，初步遏制地下水水质恶化趋势。
到2020年，全面监控典型地下水污染源，有效控制影响地下水环境安全的土壤，科学开展地下水修复工作，重要地下水饮用水水源水质安全得到基本保障，地下水环境监管能力全面提升，重点地区地下水水质明显改善，地下水污染风险得到有效防范，建成地下水污染防治体系。
三、主要任务
（一）开展地下水污染状况调查。
综合考虑地下水水文地质结构、脆弱性、污染状况、水资源禀赋及其使用功能和行政区划等因素，建立地下水污染防治区划体系，划定地下水污染治理区、防控区及一般保护区。
针对我国地下水污染物来源复杂、有机污染日益凸显、污染总体状况不清的现状，基于新一轮全国地下水资源评价、全国水资源评价、第一次全国污染源普查和全国土壤污染状况调查成果，从区域和重点地区两个层面，开展地下水污染状况调查。到2015年底前完成我国地下水污染状况调查和评估工作，基本掌握我国地下水污染状况，深入分析地下水污染成因和发展趋势。
区域地下水污染调查按1：25万以上的精度进行，主要部署在平原（盆地）和低山丘陵区，覆盖所有地下水开发利用区和潜在地下水开发区。重点地区地下水污染调查按1：5 万以上的精度进行，主要部署在地市级以上城市人口密集区、潜在污染源分布区和大型饮用水水源区等区域。
（二）保障地下水饮用水水源环境安全。
严格地下水饮用水水源保护与环境执法。定期开展地下水资源保护执法检查、地下水饮用水水源环境执法检查和后督察，严格地下水饮用水水源保护区环境准入标准，落实地下水保护与污染防治责任，依法取缔饮用水水源保护区内的违法建设项目和排污口。
制定超标地下水饮用水水源污染防治方案。针对污染造成水质超标的地下水饮用水水源，科学分析水源水质和水厂供水措施的相关性，研究制定污染防治方案，开展地下水污染治理工程示范，实现“一源一案”。以农村地区受污染地下水饮用水水源为重点，着力解决潜水污染问题。
建立地下水饮用水水源风险防范机制。建立地下水饮用水水源风险评估机制，对地下水饮用水水源保护区外，与水源共处同一水文地质单元的工业污染源、垃圾填埋场及加油站等风险源实施风险等级管理，对有毒有害物质进行严格管理与控制。按照“谁污染、谁治理”的原则，对地下水污染隐患进行限期治理。
（三）严格控制影响地下水的城镇污染。
持续削减影响地下水水质的城镇生活污染负荷，控制城镇生活污水、污泥及生活垃圾对地下水的影响。在提高城镇生活污水处理率和回用率的同时，加强现有合流管网系统改造，减少管网渗漏；规范污泥处置系统建设，严格按照污泥处理标准及堆存处置要求对污泥进行无害化处理处置。逐步开展城市污水管网渗漏排查工作，结合城市基础设施建设和改造，建立健全城市地下水污染监督、检查、管理及修复机制。
到2015年底前，完成大中城市周边生活垃圾填埋场或堆放场对地下水环境影响的风险评估工作。目前正在运行且未做防渗处理的城镇生活垃圾填埋场，应完善防渗措施，建设雨污分流系统。对于已封场的城镇生活垃圾填埋场，要开展稳定性评估及长期地下水水质监测。对于已污染地下水的城镇生活垃圾填埋场，要及时开展顶部防渗、渗滤液引流、地下水修复等工作。有计划关闭过渡性的简易或非正规生活垃圾填埋设施。未经稳定化处理且含水率超过60%的城镇污水厂污泥不得进入生活垃圾填埋场填埋。
（四）强化重点工业地下水污染防治。
加强重点工业行业地下水环境监管。定期评估有关工业企业及周边地下水环境安全隐患，定期检查地下水污染区域内重点工业企业的污染治理状况。依法关停造成地下水严重污染事件的企业。建立工业企业地下水影响分级管理体系，以石油炼化、焦化、黑色金属冶炼及压延加工业等排放重金属和其他有毒有害污染物的工业行业为重点，公布污染地下水重点工业企业名单。
防范石油化工行业污染地下水。石油天然气开采的油泥堆放场等废物收集、贮存、处理处置设施应按照要求采取防渗措施，并防止回注过程中对地下水造成污染。石油天然气管道建设应避开饮用水源保护区，确实无法绕行的，应采取严格的防渗漏等特殊处理措施后从地下通过，最大限度地防止输送过程中的跑冒滴漏。尽快修订完善《汽车加油加气站设计与施工规范》（GB50156-2002）。从2012年起，新建、改建和扩建地下油罐应为双层油罐，或设置防渗池、比对观测井等防漏和检漏设施。到2015年底前，正在运行的加油站地下油罐应更新为双层油罐或设置防渗池，并进行防渗漏自动监测。
防控地下工程设施或活动对地下水的污染。兴建地下工程设施或者进行地下勘探、采矿等活动，特别是穿越断层、断裂带以及节理裂隙的地下水发育地段的工程设施，应当采取防护性措施，预防地下水污染。采用科学合理的防护措施，尽量减少地下工程设施建设，尤其是隧道开挖对地下水的影响。整顿或关闭对地下水影响大、环境管理水平差的矿山。
控制工业危险废物对地下水的影响。加快完成综合性危险废物处置中心建设，重点做好地下水污染防治工作。加强危险废物堆放场地治理，防止对地下水的污染，开展危险废物污染场地地下水污染调查评估，针对铬渣、锰渣堆放场及工业尾矿库等开展地下水污染防治示范工作。
（五）分类控制农业面源对地下水污染。
逐步控制农业面源污染对地下水的影响。对由于农业面源污染导致地下水氨氮、硝酸盐氮、亚硝酸盐氮超标的华北平原和长江三角洲等地区，特别是粮食主产区和地下水污染较重的平原区，要大力推广测土配方施肥技术，积极引导农民科学施肥，使用生物农药或高效、低毒、低残留农药，推广病虫草害综合防治、生物防治和精准施药等技术。开展种植业结构调整与布局优化，在地下水高污染风险区优先种植需肥量低、环境效益突出的农作物。
严格控制地下水饮用水水源补给区农业面源污染。通过工程技术、生态补偿等综合措施，在水源补给区内科学合理使用化肥和农药，积极发展生态及有机农业。
（六）加强土壤对地下水污染的防控。
逐步开展土壤污染对地下水环境影响的风险评估。结合全国土壤污染状况调查工作成果，加强地下水水源补给区污染土壤环境质量监测，评估污染土壤对地下水环境安全构成的风险，研究制定相应的污染土壤治理措施。
加强影响地下水环境安全的污染场地综合整治工作。开发利用污染企业场地和其他可能污染地下水的场地，要明确修复及治理的责任主体和技术要求，按照“谁污染、谁治理”的原则，被污染的土壤或地下水，由造成污染的单位和个人负责修复和治理。
严格控制污水灌溉对地下水造成污染。要科学分析灌区水文地质条件等因素，客观评价污水灌溉的适用性。避免在土壤渗透性强、地下水位高、含水层露头区进行污水灌溉，防止灌溉引水量过大，杜绝污水漫灌和倒灌引起深层渗漏污染地下水。污水灌溉的水质要达到灌溉用水水质标准。定期开展污灌区地下水监测，建立健全污水灌溉管理体系。
（七）有计划开展地下水污染修复。
开展典型地下水污染场地修复。借鉴国外地下水污染修复技术经验，在地下水污染问题突出的工业危险废物堆存、垃圾填埋、矿山开采、石油化工行业生产（包括勘探开发、加工、储运和销售）等区域，筛选典型污染场地，积极开展地下水污染修复试点工作。
开展沿海地区海水入侵综合防治示范。严格控制海水入侵易发区地下水开采，采取综合措施，加快海水入侵区地下水保护治理，防治海水入侵。
切断废弃钻井、矿井、取水井等地下水污染途径。报废的各类钻井、矿井、取水井要由使用单位负责封井，及时开展废弃井回填工作，并保证封井质量，避免引起各层地下水串层污染，防止污染物通过各类废弃设施进入地下水。
（八）建立健全地下水环境监管体系。
建立健全地下水环境监测体系。在国土资源、水利及环境保护等部门已有的地下水监测工作基础上，充分衔接“国家地下水监测工程”监测网络，整合并优化地下水环境监测布设点位，完善地下水环境监测网络，实现地下水环境监测信息共享。建立区域地下水污染监测系统（国控网），实现国家对地下水环境的总体监控；建立重点地区地下水污染监测系统（省控网），实现对人口密集和重点工业园区、地下水重点污染源区、重要水源等地区的有效监测；强化水厂的地下水取水检测能力（取水点控）、地下水区域性污染因子和污染风险的识别能力，增加检测项目，提高检测精度，强化地下水水质突变等异常因子识别。加大对地下水环境监测仪器、设备投入，建立专业的地下水环境监测队伍，逐步建立地下水环境监测评价体系和信息共享平台。
建立地下水污染风险防范体系。建立预警预报标准库，构建地下水污染预报、应急信息发布和综合信息社会化服务系统。制定地下水污染防治应急措施，增强供水厂对地下水污染物的应急处理能力，强化水处理工艺的净化效果，分区域、有重点地增强水厂对氟化物、铁、锰、氨氮和硫酸盐等污染指标的处理能力，建立地下水污染突发事件应急预案和技术储备体系。
