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最高人民法院副院长沈德咏在浙江省法院执行工作改革会议上的讲话

  这些情况在我们执行工作过程中反映是非常明显的,比如我刚才讲的司法工作环境的问题。现在我们讲执行工作难,难在哪里?中央11号文件指出,造成执行难主要是“两个保护”,一个是地方保护主义,一个是部门保护主义。这“两个保护”之所以存在,是与我们当前形势密切相关的,是与我们的政治形势、经济形势、社会发展的状况以及司法工作的环境密切相关的。这“两个保护”的存在,还不是最根本的原因,它只是一个中间环节,是一个表象而已。最根本的原因是“两个保护”背后的政治、经济上的利益。为什么要保护啊?就是不同的利益主体都会想方设法保护他的既得或可得的利益。依法保护其正当利益是无可非议的,问题是不能非法保护。市场经济按说应该是统一的大市场,而我们现在的状况呢?谈何统一啊?省与省之间,地市之间,县市之间,各地经济壁垒林立,互设关卡,我这个县的棉花不能卖到你那个县去.你那个县的啤酒也不能卖到我们这里来,这是什么市场经济啊?
  我们通常讲,形势决定任务。形势也决定改革。从执行这个角度来看,为了突破地方保护主义和部门保护主义,各级人民法院确实想了许多办法,采取了许多措施,在实践当中法院的干警创造了许多行之有效的做法。但是现在看来,我们仅仅依靠那些传统的、粗放型的执行方式、方法,不足以抗衡新形势下的执行难,投入很大,效果不是很理想。我在这里讲这些话,不是要否定传统的做法,也不是要否定过去的成绩,有不少法院的做法应该说效果还是不错的,应该继续坚持并发扬光大。但有一些做法虽然有一定的效果,但这种效果往往带有暂时性、不稳定性,难以持之以恒,有的传统做法甚至有明显的副作用,如对法院形象有所损害等,对此就应该认真研究,有所调整、有所改革、有所放弃。既然是改革,就不能因循守旧、墨守陈规。现在我们所面临的实际状况是,执行积案仍旧是居高不下,新的地方保护主义、部门保护主义花样翻新。暴力抗法情况愈演愈烈,执行难的问题没有从根本上得到解决。所以,正是这种状况,迫使我们进行反思,继续按照传统的观念、传统的做法来搞执行,当然也可以维持下去,但从发展的眼光看,要使执行工作取得新的成果、开创新的局面,恐怕是不行的。必须要走改革之路。搞执行大会战等,一两次可以,搞多了精力上就难以长期坚持下去,压力很大,非常疲劳。你要各级党委、人大、政府每次都宣传、动员、发文也是不现实的。所以,还是要通过改革,使执行工作走上法制化、规范化的轨道,作为一项经常性的工作来开展,最终实现良性循环。大起必有大落,大起大落是不成熟的表现,还是要讲平稳发展、规范化发展。
  再次,执行工作改革也是客观实际的需要。什么是改革?改革的实质就是8个字,一是除弊兴利,二是发展创新。从实际出发,看我们的执行工作.有没有弊端呢?有弊端。从执行工作体制到机制。从机构设置到队伍建设,从执行工作程序到方式方法,我认为都是有弊端的。应该说执行这一块在人民法院是比较年轻的一块,同时也是比较薄弱的、不成熟的一块。首先是现行这种执行工作体制。它不能适用形势发展的需要。你要想使执行工作树立权威,加大力度,要统一调度,统一指挥,现行体制不能做。过去我们所构建的执行庭就是一个单纯的审判业务部门,就是管案件的具体执行的。其他事情,什么管理协调,指挥调动,没有这个职能。关于执行工作机制问题,张院长刚才讲,机制不完善,你再费力,效果也不好,效率也不高。这里面不仅是工作效果不好和效率不高的问题,最关键是如何保证执行权的公正、廉洁行使的问题,这是非常关键的。现行的执行权运行机制最大的弊端就是权力缺少有效的制约,个人说了算,很多问题就发生在这个过程中。为什么我们法院系统违法乱纪的人和事,执行庭占1/3啊?这不是偶然的现象,是一个必然的结果。我们的执行干警占全国法院干警的1/10,约3万人,而发生的问题却占了1/3?就是因为对执行权的行使缺少有效的监督制约,完全靠个人的自觉性,那是不行的,自觉性是有限的,必须靠制度来规范人的行为。关于执行机构的设置,法律上就不是很严格的,民诉法规定,中院以下设立执行机构,连一个统一的名称都没有。而且执行机构的职责法律授权由最高人民法院规定。现在大家好像把执行庭看做是不可动摇的,不可变更的,实际上法律并没有规定必须叫执行庭,执行庭也是我们自己创造的嘛。当时组建执行庭时来的人也是五花八门,先天不足的问题非常严重。现有的机构和人员难以承受执行工作的任务。也难以保证执行权的公正、廉洁行使。关于执行工作程序和方法问题就更多了,概括来讲,我们的强制执行程序是一个职权主义色彩非常浓厚的程序。过去我们几大诉讼法都有这个特点,后来通过修改补充,逐步淡化了职权主义的色彩。但是执行程序的职权主义色彩仍旧是非常浓厚的,现在我不展开讲。实际上,我们的执行干部就像在那里包打天下,但是另一方面这天下又非常难打,常常是碰得头破血流。你打不下来的嘛,同时也是违背司法执行工作的规律性和特殊性的,不能适应新形势下执行工作的需要。所以,执行工作的改革,一个是针对现存的体制、机制、程序、方法上的弊端,有弊端就要革除掉,当然传统的好的方法、好的做法也要继续坚持、发扬光大,这就叫除弊兴利。另一个是从发展的眼光看,有些东西现在不适应了,也必须进行改革,要有所发展,有所创新,从体制、机制、方式、方法上都要有所创新。作为执行工作的改革目标,我在广州会议上的讲话讲了三个有利,张院长刚才也讲了三个有利,内容是大同小异的。执行改革我们最终要达到的目的是要根据执行工作的特殊性和规律性,通过改革促进执行工作的规范化建设,确保执行权的公正廉洁行使,最后达到提高司法效率、维护司法公正的目的。
  根据时代特征和发展要求,根据形势发展和客观实际的需要,执行工作需要改革,这个问题解决了,可又有些同志跟我们提出来,你改革有什么依据没有?这就是我要说的第二个方面的问题。我认为执行工作改革不是没有依据的,而是有依据的。既有法律依据,也有政策依据;既有理论的依据。也有实践的依据。首先我们讲执行工作改革,要依法进行。但是讲依法进行并不是法律规定一就是一,二就是二。依法是包括依照宪法、法律的基本原则和立法精神。再就是要看法律有没有禁止性规定,有禁止性规定的就不能轻举妄动。但如果要求每一项改革,每一项措施都必须要有明确、具体的法律规范作依据,那我可以说任何改革都做不到。之所以要改革,无论是政治体制、经济体制还是司法体制,一就是法律没有相应规定,二就是现行规定不科学、不完善、不严密。不能适应实际的需要,不能跟上形势发展的步伐,那就必须要改。应该说,现行的法律规定为执行工作的改革留下了比较大的制度上或者规范上的空间,使得我们有余地进行改革,没有更多的禁止性规定,不准这样做或者不准那样做,没有这样的规定。比如执行机构的名称,法律只规定“执行机构”,现在有个别人对“执行局”特别反感。不要反感嘛,这本身就是群众在实践中创造的,法律并没有规定不能搞执行局。所以我们讲依法进行,主要是卡两条,一是不能违反法律的禁止性规定,二是不能违反法律的基本原则和立法精神。我认为我们现在启动的执行工作改革是符合国家宪法和法律的基本原则和基本精神的。我们所确立的执行工作改革的原则、要求、方式、方法,改革的目标模式,以及所要达到的目标,应该说都是符合宪法和法律精神的。


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