最高人民法院于2009年3月发布的《人民法院第三个五年改革纲要(2009一2013)》,仍然要求改革和完善审判管理制度,但着墨不多,延续了“二五纲要”的基本思想和举措,同时强调制定符合审判工作规律的案件质量评查标准,以及统一适用的审判流程管理办法等。但在2008年3月王胜俊院长任职以来,法院工作整体呈现加强管理的趋势。而从2010年以来,最高人民法院进一步强调加强审判管理,并结合“社会管理创新”的政法工作总体要求,提出了加强审判管理的新的思想和工作内容。如王胜俊院长于2010年8月10日在江西井冈山举行的全国大法官审判管理专题研讨班上强调“创新和加强审判管理”,重点抓好五项工作:一是创新和加强审判质量管理。包括宏观层面的审判质量评估,微观层面的案件质量评查,以及建立常态化的案件质量评查机制。二是创新和加强审判效率管理。主张合理配置和优化司法资源,推进案件繁简分流,倡导均衡结案,注重考察审限内结案率。三是创新和加强审判流程管理。包括强化节点管理,强化审限监控,强化程序监督,加强对审判行为和过程的监督。四是创新和加强审判层级管理。要求进一步完善院、庭长依法监督指导办案制度,加强上级法院的宏观指导和业务指导,统一法律适用和裁判尺度等。五是创新和加强审判绩效管理。要求设定科学的审判绩效考评指标,完善评价方法,同时建立审判管理与考核奖惩对接机制。[4]
分析2010年以来人民法院加强审判管理的工作,可以梳理出以下几个特点:
一是审判管理组织与管理措施的强化。2010年11月,最高人民法院审判管理办公室正式成立,最高人民法院常务副院长沈德咏在成立会上强调,要以设立审判管理办公室作为新的起点,以更大的决心,更实的举措,切实推进审判管理工作。[5]地方各级法院的审判管理机构也呈加强趋势。同时,按照最高法院的要求并基于本身的自觉,各级法院加强审判管理的一系列措施相继展开。
二是管理的严格性与精细化程度的提高。案件质量评查与绩效评估的指标分解更细更严,从而更有利于对案件质量和审判绩效进行全面的监控。流程管理则强调“节点管理”和效率监控。有的法院将审判、执行过程分解为上百个节点,进行细致的案件流程监控,从而使管理者对每一案件的重要情况与进程都能充分了解和有效监督。
三是信息平台的构建与技术手段的充分利用。以科技促管理是本次加强审判管理尤为突出的一个特点。因为信息平台的构建与信息化技术手段的运用是加强审判管理的条件和基础,无论是流程管理、质量评查、绩效考核乃至层级管理,在相当程度上都有赖于信息化手段。因此从最高法院到基层法院,在加强审判管理中非常重视信息化手段的利用。近年来最高法院提出“科技强院”的方针,采取有效措施加强信息化建设。法院审判人员和审判管理人员由此能够及时、全面地获得必要的审判资讯,以实现对个案的全方位有效管理与监督,以及依靠信息平台全面掌握法院审判态势,增强审判态势分析的敏锐性、针对性和建议对策的可行性、实效性,从而促进审判公开与审判规范,有效提高审判与审判管理活动的效率和效益。[6]
四是管理活动中行政元素的强化以及对审判的渗人。管理本身具有自上而下的行政性质,而在法院工作中,对审判事务和审判相关事务进行行政管理也是必要和必需的。但行政权力能否直接介入审判过程并影响甚至决定案件的实体处理,在多年来推进审判管理的过程中,这一问题实际上并未解决。院、庭长并非审判组织,但作为行政负责人,其监督、指导办案的做法,实系各级法院长期以来的实际做法。但在前些年的改革中,为遏制司法行政化趋势,强调对这种做法的限制和规范。近年来,法院工作的行政化有“回潮”趋势。而本次加强审判管理的突出特点之一是明确提出加强审判的“层级管理”,要求“院、庭长监督指导办案”。虽然也讲尊重审判规律,但在强调院、庭长保障案件质量尤其是重点案件质量的责任之下,不可避免地使行政权介入审判过程,并使审判活动中的行政元素得到强化。而且审判绩效考核,本质上属于自上而下的管理方式,其强化过程也会促使法院活动中行政元素的活跃与行政功能的强化。在这个意义上,以“三五改革纲要”为制度背景的加强审判管理,从近期反映出的情况和态势看,以法院行政管理权的强化和审判权的适度限制为其重要特征,与“一五”、“二五”改革纲要施行期间强调将审判权“还权”于审判组织,辅之以审判管理的加强,已经有了一定程度的质的区别。
(二)当前加强审判管理活动的背景和缘由
当前加强审判管理,既有国家管理的宏观背景支持,又有法院自身的原因,主要有以下几点: