行政赔偿先行处理程序价值研究
宋广奇
【摘要】随着社会对法治行政与效率行政的要求越来越强烈，行政赔偿先行处理程序成为时代发展不可缺少的一种行政程序制度。对行政赔偿先行处理程序的认识有着十分重要的现实意义。对概念进行法律界定，对我国现行行政赔偿先行处理程序研究状况进行评价，论述行政赔偿先行处理程序存在的法律价值，可为研究我国行政赔偿先行处理程序奠定坚实的法律基础。
【关键词】行政赔偿先行处理程序；界定；价值
【全文】
行政赔偿先行处理程序实质上就是行政机关通过行政途径对自己的行政行为给受害人所造成的损失及时给予赔偿的措施。一方面突出诚信与责任行政的特性；另一方面反映了行政赔偿追求成本最小化与效益最大化的价值趋向。行政赔偿先行处理程序这两方面的功能在实践中发挥着非常重要的作用。本文从行政赔偿先行处理程序的概念与特性入手，进而对其价值赋予其法律上的定位，探讨我国行政赔偿先行处理程序在现实中的作用，具有重要的现实意义。
一、行政赔偿先行处理程序的界定
（一）行政赔偿先行处理程序的概念
对于行政赔偿先行处理程序的界定，《牛津法律大辞典》、《布莱克法律词典》均没有给其下定义，对行政赔偿先行处理程序的定义散布在西方学者的著作当中。“预先决定准则乃是起诉人的一种义务，也就是说，起诉政府部门之前，必须先请该机关就其打算提交法官的诉求作出一个决定，若不交上政府部门的这一决定，起诉就会被拒绝受理。”{1}这一概念是对行政赔偿先行处理程序的全面的概括，具有一定的代表意义。很多西方国家的法律对行政赔偿处理程序的规定与此概念的外延与内涵具有一致性。如《美国联邦侵权赔偿法》第2675条规定：“诉合众国的，因政府雇员在其职务或雇佣范围内活动的疏忽或错误的作为与不作为引起的财产破坏和损失或人身伤害或死亡而提起的金钱赔偿请求，只有首先向适当的联邦机关提起并被该机关以书面形式最终拒绝，该拒绝以证明或挂号邮件送达时，法院才予受理。”{2}这就意味着，赔偿请求人提起行政赔偿诉讼前必须向行政机关提出赔偿请求，联邦行政机关的首长或其指定的工作人员依法对赔偿请求进行审查、调解和作出决定。如果联邦行政机关作出拒绝赔偿决定或未在法定时间内作出适当的处理，赔偿请求人便可以赔偿请求被驳回为由提起赔偿诉讼。
较西方发达国家而言，我国学者对行政赔偿先行处理程序的认识要复杂得多，这主要与我国国家赔偿法对行政先行处理程序规定得比较模糊有关。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第2款规定：“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应该先由行政机关解决。”《国家赔偿法》第九条第2款规定：“赔偿请求人应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（1997年4月29日）第四条第2款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”据此，我国学者对行政赔偿先行处理程序的界定有诸多的观点。刘飞宇先生认为，行政赔偿先行处理程序是指在行政赔偿请求人向人民法院单独提起行政赔偿诉讼之前，由赔偿义务机关对赔偿问题依法进行处理，如果赔偿义务机关的处理未解决争端，则行政赔偿请求人方可提起行政赔偿诉讼的行政程序。行政赔偿先行处理是在行政赔偿请求人单独提出行政赔偿诉讼之前所适用的行政程序。如果行政赔偿请求人在行政复议或者行政诉讼过程中一并提出行政赔偿诉讼请求，直接对违法性问题以及赔偿问题同时解决，就可以绕开行政赔偿义务机关对赔偿案件自行处理的前置程序，直接在行政复议和行政诉讼过程中一并解决具体行政行为的违法性问题以及赔偿问题，因此也就谈不上行政赔偿处理程序的先行问题{3}。杨解君先生认为，行政赔偿先行处理程序是请求人先于赔偿义务机关提出、协商和决定赔偿内容的程序。他认为我国行政赔偿先行处理程序是一个有条件的选择程序，而不是一个绝对的必经程序。即请求人可以直接向行政复议机关提出赔偿请求，也可以直接向法院提出赔偿请求，而不是每一个赔偿请求都必须经过先行处理程序。但是，即使有行政复议和行政诉讼，请求人也可以选择使用先行处理程序{4}。
