学术界上一波有关法院体制改革的讨论“浪潮”已过去十年之久。（注：最具代表性的成果有，贺卫方：《中国司法管理制度的两个问题》，《中国社会科学》1997年第6期；苏力：《论法院的审判职能与行政管理》，《中外法学》1999年第5期；张卫平：《论我国法院体制的非行政化——法院体制改革的一种基本思路》，《法商研究》2000年第3期；等等。）检视这十年时间，对上述这种制度安排的质疑声不绝入耳，体制局部微观的变动也令人印象深刻，但“合一制”的根本始终未被动摇。理论的模棱两可或停滞不前会让实践无所适从；研究者不展示事实和逻辑的说服力，也不能对具有惯性与惰性的既成制度形成足够强烈的“刺激”，推动其进入变迁的轨道。近些年来，决策层已将推进和深化司法体制改革提上日程，法院体制改革无疑是最主要的内容之一。（注：参见《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》（中发〔2006〕11号）、《中共中央关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》（中发〔2008〕19号）。）有鉴于此，承续上一波讨论积累的理论资源并推向深入，在现阶段可谓恰逢其时。就本文主题而言，如下一些问题显得尤为重要：“合一制”是如何形成的？它的具体制度内涵有哪些？它又对司法审判造成了怎样的影响？如何对其进行改革？这些问题构成了本文探讨的主要内容。
二、“合一制”的历史形成过程
诺思指出：“路径依赖意味着历史是重要的。如果不回顾制度的渐进演化，我们就不可能理解当今的选择。”[1]（P134）这句话充分揭示了历史研究对理解当下制度以及预测制度未来变迁的重要意义。就“合一制”的具体内容而言，自建国后执政党即自上而下逐渐取得对包括法院在内的“政法系统”的领导权，（注：执政党主要通过各级党委及在法院内设立的党组织（分党委、党组等）对法院工作实施领导。参见罗峰：《政权系统中党的组织建设：历程、特征及其有效性分析》，《政治学研究》2009年第4期。）其后虽有波折和反复（如“文革”前期、上世纪八十年代后期），但法院服从于执政党领导的基调始终未变。相比之下，审判与司法行政的关系则经历了更为复杂的演变过程。因此，为了叙述的简便，笔者将主要沿着审判与司法行政在机构、功能上的分合历程这一线索来追溯“合一制”形成的历史。
1949年建国后，中央人民政府以原华北人民政府法院和司法部的组织机构和工作人员为基础，分别成立了最高人民法院和中央司法部。（注：1948年10月，由晋察冀和晋冀鲁豫两个解放区合并而成的华北人民政府设“司法部”，管理法院设置及变更、司法人员之铨叙教育、法规编拟等司法行政事务。）从两机关最初试行的“组织条例”所规定的机构框架来看，最高法院为比较纯粹的审判组织，而相关司法行政事务主要由司法部负责。（注：《中央人民政府司法部试行组织条例》规定中央司法部设1厅5司1室，其中第一司主管司法机关的司法行政事务；《最高人民法院试行组织条例》规定最高人民法院设民事、刑事和行政三个审判庭和办公厅、督导处、编纂处等机构。两个组织条例由中央人民政府委员会1949年12月20日批准。）在中央政权机构层面，这一“审判”与“司法行政”分立的组织构架延续至1959年司法部被撤销之前。各地方的情况则相对复杂得多。虽然中国革命走的是“从地方到中央”的路线，但随着全国分阶段的解放，除革命老区外，新政权建设不可避免地沿着“从中央到地方”的相反方向进行。建国伊始只有中央及各大行政区才设专门的司法行政机关（统称为“司法部”），而两级地方法院的司法行政则由省级法院掌管。（注：1954年《人民法院组织法》通过之前，地方仅设县、省两级法院，均为同级政府的组成部门，最高法院在各大行政区设分院、分庭，省级法院在本省内专区设分院或分庭，之后才逐渐改为基层、中级与高级三级法院，并在形式上不再隶属于同级政府。）直到1954年8月，随着各大行政区及大区“司法部”的撤销，中央司法部才发出《关于各省与中央直辖市审判机关与司法行政机关分立问题的意见》，要求各省逐步建立司法厅（局），主持本地司法行政工作。因此，在省级政权机构层面，仅在1954－1959年极短暂的时期内出现过审判与司法行政分立的机构设置和职权配置。而基层法院（及此前的县级法院）则从未实行过审判与司法行政“分立”的制度。受制于客观因素，当时司法行政机关的正式建制只到省一级（仅有极少数地区延伸到专区或市一级），在部门人员编制极为紧张的现实下，司法厅（局）难以统辖本省为数众多的基层法院。因此，无论是1951年的法院组织“暂行条例”还是1954年的《法院组织法》均对县级法院和基层法院予以特别规定。如“暂行条例”规定县级人民法院得设秘书或主任秘书，掌理人事、统计、会计、档案等事务（第17条）。《法院组织法》取消了高级法院的司法行政管理权（相关事务交由司法厅、局负责），也未赋予新创设的中级法院该项职能，但特别规定基层人民法院“在上级司法行政机关授予的职权范围内管理司法行政工作”（第19条）。
