商业广告是社会化大生产过程中分工日益细密、经营者与消费者日趋疏远情形的必然产物。“商品经济条件下，生产者和消费者之间存在着信息分离的矛盾，客观上需要信息中介来沟通产销，商品广告正是作为实现这种联系的信息传播形式而被逐渐发明和利用起来。”[3]无论形式上从最初的吆喝、招牌、幌子到现代科技条件下的网络、多媒体等方式；也无论功能上从最初的商品促销到高级阶段的价值符号生产，[4]广告的本质仍然为“传播商品和劳务信息的一种方式。”[5]
信息是广告及其法律规制的关键。信息经济学研究通常将信息区分为公共信息和私人信息，前者是人人都能够观察到或者都能够掌握的信息；后者则是指“在订立契约时或契约执行过程中有些信息是一方知道而另一方却不清楚的。”[6]由于私人信息在市场环境中“不对称”情形普遍存在，信息经济学在批判新古典经济学关于“完全信息假设”的基础上发展起来，成为产业组织理论、规制经济学、公共经济学等领域研究的重要方法。在解释政府规制的必要性时，信息不完全与有限理性构成重要理由。“私人只能处理他们能获取的信息并在此基础上做出‘理性’的效用最大化选择，这一假定是市场模式得以运行的关键，但是，对该假定的进一步剖析却很大程度上存在于经济分析的界限之外。许多经济学家都认为，人类的行为受制于‘有限理性’，也就是说，私人接收、储存和处理信息的能力是有限的。”[7]
在信息不对称和有限理性的假设下，商业广告对消费者的意义主要是有效商品或服务信息的提供。此处所谓的有效信息，一方面是指信息的有效性程度，另一方面则是指信息的真实性问题。所谓信息的有效性程度，通常强调信息对接受者的有用性，具体到商业广告，是指广告发布者提供的信息是消费者希望了解的关于商品或者服务价格、质量、功能、产地等内容的集合。无关紧要的信息进入商业广告，既占用商业广告资源而无法形成信息集中的广告加强效应，也会构成消费者信息赤字而无法识别有效信息的情形。鉴于商业广告费用高昂、对品牌的强化功能等因素考虑，广告发布者通常有高效发布信息的驱动。尽管伴随通讯事业发展而使得网络广告以及短信广告变得相对容易，但消费者对此类广告的信任度远低于传统媒介广告手段。因此，任何真正贯彻长期经营理念、意图树立品牌及经营者良好形象的广告发布者必定会精心选择向消费者传递最核心有效的信息。
与信息有效性问题相对比，信息真实性问题在商业广告法律治理中变得尤为重要。因为非真实信息对经营者和消费者的利益驱动并不一致。消费者希望经营者诚实守信，能够发布真实信息的商业广告。而经营者自利倾向诱使其发布虚假商业广告以图获得不正当商业利益。这种投机主义行为在法治不建全、执法不严格、信用制度不彰的社会中，会刺激形成经营者发布虚假广告信息“向下竞争”的局面：在某些行业中的大部分经营者都通过发布虚假广告的手段，欺骗消费者从而获得不正当利益，则诚信的商家很难在此环境中幸存。从广告行业规制角度观察，对虚假广告的规制也构成行业管理的重点内容，如果任由市场自发力量规制虚假广告，其结果必然是劣币驱逐良币的柠檬市场形成，最终将毁灭整个广告行业[8]；从消费者保护角度观察，对虚假广告的制裁也是一项重要的内容：经营者和消费者利益不一致，并不能指望依靠利益驱动或经营者良心发现去自觉避免虚假广告。因此，外在的法律规制就成为广告法治的必要内容。
二、对虚假广告制裁的现行模式之不足
虚假广告对消费者利益的损害显而易见，目前我国主要沿袭民事责任加行政处罚的传统思路对其进行规制，并强调民事赔偿手段的重要作用。对虚假广告要求承担民事责任的依据为侵权请求权，即虚假广告行为导致消费者损害的发生，适用侵权民事责任的相关规则；对虚假广告进行行政处罚的依据为《广告法》及其配套规则，体现经济管理机关对市场秩序的维护。这种区分符合我国现行法框架对法律责任的基本分类。但实践中对虚假广告的治理并未取得预期效果，这一方面固然与目前我国市场管理执法队伍的人财物等因素紧密相关，另一方面也受“民事+行政”在救济方式上固有思维的限制，未能拿捏虚假广告治理的“七寸要害”。
