总而言之，在行政主体所为的行政活动中，存在着区别于其他国家行为（立法行为、司法行为）以及私人所为礼法上的法律行为，并且与其他行政活动相比具有特殊性质、应该适用特殊法规的行为。为了统一表述这类行为，在法国、德国、日本等大陆法系诸国。作为学术用语，行政行为得以确立和发展。正是由于其是学术用语而非实定法上的概念，关于行政行为概念的界定，曾经是众说纷呈，极不统一但是，行政行为的概念，并不是单纯的超实定法的、抽象思维的产物，而是基于对实定行政法体系的考察，着眼于行政活动中存在着具有特殊性质、应该适用特殊法规的行为这一现实，由学说和判例构筑起来的目的性概念或经验性概念。这是确立行政行为概念的基础。因此，历史的车轮进入20世纪以来，在业已确立“行政行为”概念的发达资本主义各国，关于该概念的表述，基本趋向一致。
二、我国关于行政行为概念的各种观点
在我国行政法学界，尽管各学者的表述有些细微不同，但是从总体上可以归纳为四种，即最广义说、广义说、狭义说和最狭义说[2]。除了我国行政法学研究初期出现的最广义说现在已经支持者为数不多外，其他三种学说都拥有为数众多的各自的支持者，呈现出一种百家争鸣之势。在这里，我们有必要根据前面有关确立行政行为概念的基础的论述，对各学说予以简要的评述。
最广义说论者认为，行政行为是指一切与国家管理有关的行为，既包括国家行政行为和公务人员的行为，又包括公民、法人和其他组织等引起行政法律关系产生、变更和消灭的行为。在我国行政法学研究初期，鉴于当时关于是否使用行政行为概念的论争，可以说这是有兰的探索。但是，根据这种定义，无法统一表述其特殊性质级及所适用的特殊法规，无从服务于行政诉讼制度，显然是不科学的。
广义说论者认为，行政行为是指行政机关所作的一切行为，包括行政机关的法律行为和事实行为，民事法律行为和行政法律行为等。尽管该学说在主体方面作出一定的限定，表明对行政行为这一概念的认识较前进了一步，但是，根据这种定义，同样无法统一表述其特殊性质以及所适用的特殊法规，是不可取的。
狭义说论者认为，行政行为是指行政主体主要是国家行政机知，在行使行政职权中所作的具有法律意义的行为。仅指行政机关所为的具有行政法意义的行为，不包括行政机关的事实行为和非行政行为（如民事行为）以及行政相对人所为具有行政法意义的行为。但包括行政机关的内部行为和外部行为，普遍行政行为和具体行政行为，包括行政机关单方性行为和双方、多方性行为（如行政合同）等。该学说着眼于从“行政主体”和有无“法律意义”的角度来界定行政行为的概念，排除了相对人所为具有行政法意义的行为、行政机关的事实行为和非行政行为，与前两种见解相比较，其又当行政行为概念的认识又进了一步。但是，由于该学说将行政机关的内部行为、抽象行为都揉合在内，特别是将行政机关的双方、多方性行为也作为行政行为来理解，混淆了这些概念与“行政行为”之间的本质区别，以同一概念容纳可诉行为和不可诉行为，依然无法统一表述其特殊性质以及所适用的特殊法规。
