在《征收条例》公开征求意见时，即有观点攻击其未将集体土地上的房屋征收纳入规范对象，但由相关的立法说明可知，《征收条例》不将集体土地上的房屋征收纳入规范范围，主要是基于立法权限和合宪性的考虑。同样的道理，土地使用权收回应属《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》的规范对象，[16]作为行政法规的《征收条例》在没有法律授权的情况下无权就土地使用权收回与补偿问题直接作出规范，否则有违宪之虞。或许正是基于这一考虑，《征收条例》第13条第3款才轻描淡写地规定，“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”在房屋被征收时，同时收回建设用地使用权，应属于基于公共利益需要的提前收回。对此，《物权法》第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”尽管这一规定使用了“提前收回土地”的用语，但其实质上是指提前收回建设用地使用权。[17]那么，为了公共利益的需要，提前收回建设用地使用权是否构成一种征收呢?对此，理论上存在着不同的认识。笔者认为，提前收回建设用地使用权，本质上即为征收。只是基于我国法实行的“房地一体处分”原则，在征收房屋时，建设用地使用权一并征收；在征收建设用地使用权时，地上房屋一并征收。据此，《征收条例》规定的“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”，实际上已经确立了建设用地使用权的征收标的地位。同时，《征收条例》第19条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；住建部颁发的《国有土地上房屋征收评估办法》第11条也规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下的交易金额。因此，被征收房屋的价值补偿，当然包含了对建设用地使用权价值丧失的补偿。[18]综上，建设用地使用权是否明确为房屋征收的标的以及是否应予征收补偿，在解释论上并不构成《征收条例》的立法漏洞。
(二)承租人的征收关系人地位
在房屋征收制度中，除涉及被征收人的利益外，还会涉及到与被征收房屋所有权人有法律关系的其他人如承租人的利益。在征收法上，这类人通常称为征收关系人。所谓征收关系人，是指虽非征收标的的直接权利人，但却因征收而受到损害，有权以自己的名义参与到征收关系中并作为一定的独立权利主张的第三人。[19]依此定义，在以房屋所有权为征收标的的情形，房屋承租人即为征收关系人。可见，虽然房屋租赁权并不是房屋征收中的征收标的，但房屋承租人还是可以以征收关系人的身份参与到房屋征收关系之中，以维护自己的权益。《拆迁条例》虽然没有明确采纳征收关系人的提法，但其提到的承租人就是典型的征收关系人。[20]房屋征收不仅要保障被征收人权益，征收关系人权益也不能不保护，尤其是作为债权人的承租人权益[21]，但《征收条例》就此却只字未提，显属立法倒退。
根据权威部门的解释，《征收条例》之所以没有沿用《拆迁条例》的做法将承租人规定为征收关系人，主要是考虑到房屋出租是私房所有权人和承租人之间形成的民事法律关系，对于因征收而导致的合同解除问题，应当通过合同纠纷处理的方式解决。[22]这一解释貌似合理合法，实则严重不公。《拆迁条例》制定之时，《合同法》已经颁行，当时的立法者对房屋租赁关系不可能没有形成清楚的认识，但《拆迁条例》仍然规定对承租人给予拆迁补偿安置[23]，其意显然在于强化承租人的权益保障地位。在刚刚过去的这一个十年间，中国的城镇化率大幅提高，城镇房价攀高，我们虽然没有统计数据表明中国城镇人口中到底有多少人属于承租户，但这一比例和数量想来不会太低。相对于房屋出租人而言，承租人显然处于弱势地位，因而对承租人予以征收补偿，应视为征收人的“国家义务”和被征收人的“社会义务”。[24]为此，笔者建议，在拟定补偿方案、签订补偿协议及作出补偿决定时，应把承租人作为征收关系人纳入征收关系中，并听取其意见，斟酌其诉求，保障其权益。同时，在补偿协议诉讼和补偿决定诉讼中，应明确承租人的“有独立请求权的第三人”地位。[25]
