(二)征收决定人
征收决定人是征收决定关系的另一主体，是对征收请求予以审核并最终作出征收决定的主体。征收决定人不同于征收人。征收人是拥有征收权的主体，而征收决定人只是拥有征收决定权的主体。[5]征收权专属于国家，而征收决定权则分属于法定的地方人民政府。[6]
根据《征收条例》的规定，市、县级人民政府为征收决定人。这里的市级人民政府主要包括除直辖市以外的设区的市、直辖市所辖区、自治州人民政府等，县级人民政府主要包括不设区的市、市辖区(直辖市所辖区除外)、县、自治县人民政府等。[7]关于征收决定人，有以下几个问题需要明确：
一是征收决定权能否委托其他主体行使。在实践中，有地方人民政府将征收决定权委托给其他部门，由受委托的部门行使征收决定权。[8]笔者认为，征收决定权专属于法律规定的市、县级人民政府，其既是法律赋予市、县级人民政府的权力，也是市、县级人民政府负担的职责，将其另行委托于法无据。同时，征收属于财产权剥夺制度，为切实保障财产权人的权益，也不宜由人民政府以外的其他部门作出征收决定。
二是设区的市(直辖市除外)与市辖区(直辖市所辖区除外)的人民政府如何分享征收决定权。对此，有地方人民政府规定，征收决定权由市级人民政府统一行使。[9]笔者认为，根据“属地管理、分级负责”的原则，征收决定权应由设区的市和其所辖区的人民政府共同分享，由市级人民政府统一行使亦于法无据。至于两级人民政府如何分享征收决定权的问题，《征收条例》作了留白处理，这意味着设区的市人民政府有权根据本行政区域的实际情况自主决定。[10]
三是具有市、县级级别的各类经济及技术开发区的管委会是否拥有征收决定权。对此，有学者认为，各类开发区无论什么级别，由于缺乏法律授权，都无权作出征收决定。[11]在征收实践中，大多数地方人民政府也倾向于认为各类开发区管委会不享有征收决定权。[12]但也有少数地方人民政府认为，市人民政府派出的管委会，如果地方性法规规定具有县级经济社会事务管理权限的，则依法享有征收决定权。[13]笔者认为，不论何种行政级别的开发区管委会，都不应当拥有征收决定权，因为其不属于一级地方人民政府。若地方人民政府不当地授予开发区管委会以征收决定权，人民法院应以决定主体不合法为由宣告其作出的征收决定无效。[14]
二、房屋征收标的与征收关系人
根据《征收条例》第2条的规定，为了公共利益的需要，可以征收国有土地上单位、个人的房屋。可见，《征收条例》将征收标的明定为房屋所有权。那么，房屋征收时被一并收回的建设用地使用权是否为征收标的呢?对此，《征收条例》未予明确规定。同时，租赁权等房屋他项权利也会因房屋征收而被剥夺，承租人等他项权利人又处于何种法律地位呢?就此问题，《征收条例》也未予明确规定。
(一)建设用地使用权的征收标的地位
在《物权法》出台前后，人们关于公益征收的讨论，更多地集中于如何界定公共利益上，而少有学者论及建设用地使用权的征收标的地位。这一问题之所以在《征收条例》颁行后凸显，是因为人们惊讶地发现，该法竟然未将建设用地使用权明确确立为房屋征收的标的。就此问题，有学者作了以下评论：“无论从对法律、法规的具体解释，还是由征收事实看，国有土地上的房屋征收，实质上是为了终止房屋占用范围内的建设用地使用权，使国有土地所有权回复到圆满状态，以排除重新开发、利用土地的制度性障碍。建设用地使用权虽然只是一种他物权，在法律效力上弱于房屋所有权，但其仍具有独立的市场价值。……从目的论上讲，《征收与补偿条例》有避实击虚之嫌。”[15]依该观点，建设用地使用权才是房屋征收的首要标的，房屋所有权仅居次要地位。笔者基本上同意这一评论，认为《征收条例》确实有醉翁之意不在酒、避重就轻之嫌。但笔者同时认为，《征收条例》虽然未明言建设用地使用权的征收标的地位，但却并不等于说《征收条例》将建设用地使用权排除在征收标的的范围之外。《征收条例》对建设用地使用权之征收标的地位的此种“隐晦”态度，应是别有“隐情”。
