中国农业补贴法律制度的具体设计
——以生存权和发展权平等为中心
李长健
【摘要】生存和发展问题是人类自身最基本的问题，“三农”问题的本质就是农民生存利益和发展利益的实现与发展。现有的农业补贴制度对发展中成员的生存权和发展关注不多，还无法实现发展中成员的生存和发展问题。我们需要以生存权和发展权平等为中心对农业补贴法律制度进行创新性发展。通过对国外相关制度的比较借鉴，构建以生存权和发展权平等为中心的“黄箱”农业补贴法制度；通过对多哈回合中“蓝箱”改革的研究，构建以生存权和发展权平等为中心的“蓝箱”农业补贴法制度；从“绿箱”补贴的十一个内容，结合中国实施情况，构建中国以生存权和发展权平等为中心的“绿箱”农业补贴法制度；由于现有的农业补贴制度的局限性和农业发展的需要，创新性地建构以生存权和发展权平等为中心的“白箱”农业补贴法律制度。
【关键词】农业补贴；生存权和发展权平等；制度设计；“白箱”补贴；互补性权利义务；国际协调
【全文】
一、导语
从生存权与发展权角度来说，生存和发展问题是人类自身最基本的问题，人类社会的一切制度设计和安排从根本上说都是为更好地解决人类的生存和发展问题。农业补贴在实践中较大程度上解决了农民生存权的问题，并且通过提高农民能力逐步解决农民发展权的问题。通过农业补贴来改善农业、农村发展的资源瓶颈，农业的稳步发展也就为农民生存权与发展权的实现创造了现实基础，最终推动农民生存权与发展权的实现。
无论是对于国外还是国内来说，都存在着农业问题、农村问题、农民问题。对于“三农”问题的困境，学界已经有很多研究。邓小平同志多次说：现在世界上真正大的问题，带全球性的战略问题，一个是和平问题，一个是经济问题或说发展问题{1}，这实质上也就是生存问题与发展问题，也更为明确涉及了生存权与发展权。在国际经济一体化和中国加入世贸组织的背景下，从生存权与发展权平等的视角对中国农业补贴制度进行系统研究，有着重大的理论意义和实践意义。中国“三农”问题的现实困境事实上就是农民的生存和发展困境。
可见“三农”问题困境实质上都要归结到人的因素上来。生存权与发展权的需求主体是多种多样的，但法律制度进行倾斜性保护的重点在于弱势群体利益，与农民这一弱势群体利益相联结来看，“三农”问题的本质就是农民生存利益和发展利益的实现与发展，所以“三农”问题困境实质上和事实上也就是农民生存利益与发展利益的困境。因此，我们必然需要通过相关农业补贴法律制度的完善，并且对现有的农业补贴法律制度进行创新性设计，满足生存权与发展权平等的需要，从而促进我国“三农”问题的解决。
二、农业补贴制度以生存权和发展权平等为中心建构的历史必然性
（一）农民平等生存权与发展权的特点和保护现状决定农业补贴制度必须以生存权和发展权为中心进行建构
生存权是20世纪西方社会的法律思想之一，其主要是帮助生活贫困者和社会、经济上的弱者，生存权要求国家有所作为，积极履行其义务，以维护其基本生存权利。而发展权作为一种新型且重要的人权，是每个人均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现的权利。
根据生存权的一般原理，农民的生存权现状具有如下两方面的特点：首先，农民生存权的弱者身份性。联合国经济、社会、文化权利委员会也指出，最为脆弱的社会弱者包括“无地农民、受排斥的农民、农村工人、农村失业者、城镇穷人、移民劳动者、土著人、儿童、老人和其他受到特别影响的群体”[1]。可见，农民的弱者身份是国际普遍现象，即使在发达国家也不例外。国家赋予农民生存权就是根据农民的社会弱者特性，给予其法律和政策上的特殊的扶持和保护。国家通过农业补贴干预社会分配，促使补贴向需要基本生活保障的人群倾斜，是保障基本生存权的表现。其次，农民生存权的脆弱性。现实中农民的生存极易受到自然和社会各方面不利因素的威胁，因而农民生存权具有脆弱性特点。农民生存权的脆弱性首先根源于农业生产具有极高的自然风险和市场风险。自然风险与市场风险交织在一起，对农民的经济收入构成严重威胁，并直接影响了农民的生存能力。正如詹姆斯·斯科特所说：那些从事高风险农业生产的农民，“在生存边缘上拼命劳作，一旦计算有误，便要失去一切；他的有限的技术加上天气的变幻无常，使得他比其他大多数生产者都面临更大的难以避免的风险；可获利的工作机会的相对匮乏使他毫无经济保障可言”[2]。不仅如此，农民的生存权还受到现代社会科技风险、工业风险、制度风险的威胁。农民社会经济实力的薄弱决定了其风险抵抗能力低，因而需要农业补贴在具体的制度设计中以生存权平等为中心来进行建构。
发展权作为一种新型的人权，是人类社会整体的全面发展。发展权的主体是个人与集体，个人既包括发展中国家的个人也包括发达国家的个人；发展权的集体主体内容丰富，既包括特定的弱势群体也包括民族与国家。总之，发展权的发展是全人类的发展而不是某一部分人与国家的发展，只是发展权尤其关注被边缘化、被掩盖、被遮蔽的弱势群体与发展中国家的权利{2}。农民个体发展权内容上缺失还较严重，难以实现个体发展权。发展权剥夺的影响比收入低下的影响更重要，农民发展权的缺失限制了农民的发展机会和空间，导致了农民进一步边缘化，促使农民与其他社会主体相比更加处于社会博弈的不利地位。所以农业补贴制度必须以发展权平等为中心进行建构，并致力于促进农民发展利益的增加。
（二）生存权和发展权与农业补贴的关系决定农业补贴制度必须以生存权和发展权平等为中心进行建构
生存权作为法律概念是基于特定的物质生活条件而提出的，其不仅是指人的生命不受非法剥夺的权利，而且还包括每个生命得以延续的权利。生存权的实现本身就是国家通过积极义务的履行而给予社会弱势群体的特别保障，生存权凸显了社会弱势群体的主体地位，其以积极权利的性质为社会弱势群体权利的实现提供了强有力的支撑。在实质平等理念的指引下，生存权将关怀社会弱势群体的福祉作为价值目标。显然，生存权是农民作为人而应该享有的权利，是为保障人之生存而需要享有的权利。对农民生存权的保障需达到这样一个水平，使农民能够“像人那样生存”；只有实现了农民的生存权，并且是像人一样的生存，才谈得上“人格和尊严”，这是许多人权学说或宣言所追求的目标。农业补贴的基本理念就是通过国家（政府）的积极作为，凸显对农民群体的倾斜性保护，以保证其有尊严的、体面的人类基本生活。
发展权是指人的个体和人的集合体参与、促进并享受其相互之间在不同时空限度内得以协调、均衡、持续地发展的一项基本人权{3}。其以公正、公平为内核。按照《发展权宣言》的宣告，发展权是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进、并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。公平与公正是发展权为农业补贴提供的价值基础，平等参与和公平、公正地分享发展成果同时也是实现发展权的主要手段。发展权视野下的农业补贴被凝结为实现具体人权的行动，转化为现实力量；它一方面保障了发展以人为本的宗旨，另一方面也为农业补贴提供了正义的思维逻辑。现代农业补贴作为一种国家（政府）的积极作为，其基本理念不仅是要保障人的生存权，而且要维持人的一种“体面”的生活状态，即以权利为基础促进人的全面发展。
（三）和谐社会的构建要求决定了农业补贴制度必须以生存权和发展权为中心进行建构
生存权和发展权是首要的人权，也是和谐社会的重要基石。和谐社会是世界人民所追求和向往的社会。社会生活的和谐，必须有稳定安宁的社会环境和有条不紊的社会生活秩序。一个动荡不定、秩序混乱的社会决不能使人们安居乐业、和睦共处。而一个贫困落后，人民衣不蔽体、食不果腹的社会，很难指望它会有稳定、安宁和秩序，“安定有序”的和谐社会只能是空中楼阁。因此，发展与社会和谐的前提是稳定和秩序，而发展反过来又是稳定与秩序进而是社会和谐的基础。贫困是产生社会不和谐的重要原因。故而，促进社会主义和谐社会建设，就要切实实现生存权和发展权。农业补贴作为实现和谐社会的一种重要手段，理所当然应以生存权和发展权平等为中心，将生存权和发展权平等贯彻到一切具体制度的构建和实施中。
