然而，行政机关将查封、扣押的财产交给第三人保管，第三人并不受到行政机关事无巨细的指示，而是享有很大的裁量决定空间，有权根据自己的专业决定如何保管物品。此时，行政机关与第三人之间法律关系的性质往往容易引起争议。有学者认为，假使托付给私人的任务限于纯粹预备性或内部的协助任务，这只属于需求行政的满足，为此签订的契约属私法契约。{23}传统主流理论也认为这里的第三人的法律地位并非作为行政辅助者的“行政助手”或者行政机关延伸的手，而是“根据私法罗致之私人”或者“技术性履行辅助者”，“仅以事实性行为为手段，实施行政事务”，且完全“根据自己独立的判断展开活动”，{24}因此，早期德国国家赔偿实务认为其行为不具有单独引起国家赔偿责任的可能性。{25}只有当这样的第三人履行契约的自主性降低而受到行政机关的全面支配时，才可能视为行政机关的工具，才可以如同公务员一样，有形成国家赔偿责任的可能。
德国联邦最高法院后来针对警察委托第三人拖吊违规车辆过程中发生交通肇事而引发的是否存在国家赔偿责任的争议，提出了以下判断标准：“如果(1)委托事务背后的高权特征越强；(2)委托的行为与行政机关应履行的任务之间具有紧密的关系；(3)私人业者的自我决定空间越受到限制时，越可将这一私法契约下的私人作为国家赔偿法上的公务员。”{26}于是，作为国家赔偿责任要件之一的“公务员执行职务行使公权力”就被“与公权力行使之功能关联性”取代。这种关联性越低，就越无形成国家赔偿责任的可能。
现在越来越多的德国学者甚至认为，对独立性与否的判断是非常困难的，就国家赔偿责任而言，受托私人对于委托机关的非独立性或独立性（即前面的第三个要件）已不重要，关键取决于受托私人从事的活动是否与特定行政任务具有“功能关联”（即前面的第二个要件），因此，德国目前已经将行政辅助概念扩张到包括独立的行政辅助与非独立的行政辅助在内，认为被罗致参与行政任务执行的自然人与私法人，不论其相对于委托机关的地位怎样，都属于行政辅助人。{27}至此，不管行政辅助人相对于行政主体的法律地位如何，其从事辅助性行政事务而造成的损害，都应由作出委任的行政主体承担国家赔偿责任。{28}
从现实情况看，被执行人和查封、扣押财物的保管人之间并不存在任何法律关系，被执行人只知道其财产在行政机关的控制之下，并不知道行政机关是否将其财产委托第三人保管，如果人为地将一个一体性的公法关系分割为两个不同性质的法律关系，肯定会带来解释上的困难和前面所说的当事人权利救济上的难题。同理，在交警委托第三人来拖吊违章停放的车辆时，若拖吊行为违法或者第三人将拖吊车辆驾驶出游而发生车辆毁损的事实，则车主不能以第三人拖吊行为违法为由要求第三人赔偿，因为其执行拖吊任务是基于交警请求而来，第三人缺乏管理他人事务的意思，因而车主应向行政机关请求赔偿。{29}
