最后，司法实践中通过司法政策对起诉受理予以限制，还在于人们对诉讼和裁判功能的某些误识以及对司法的信赖程度不够，对许多纠纷的法律处理过于敏感，加之没有正确理解西方国家纠纷替代解决方式发展的语境，从而将司法裁判边缘化。这样，就有可能将诉讼裁判视为实现特定价值要求的对立物。其实，如果对诉讼和裁判有深入的了解，诉讼裁判对于调整社会、实现特定价值追求恰恰是有益的。以群体性纠纷的解决为例，现有司法政策基本排除代表人诉讼，但实际上，可以说代表人诉讼的方式更有利于解决纠纷，而不是进一步激化和扩展由纠纷引发的社会矛盾。在认识上，不应当将法律的处理与其他方式对立起来，在法律的处理不能满足实体正义要求时，完全可以通过行政的或其他方式加以弥补。本文所举的许多其他纠纷都可以通过这样一种互补的方式解决，如非法集资纠纷、三聚氰胺奶粉侵权纠纷等。
人们将起诉难作为一个问题来看待，表明在人们的意识中存在一种对法律普遍性约束的期待，如果没有这种期待，起诉难将不会成为一个问题。虽然从现实来看，由于法律本身的不完备，法律的实际调整作用还十分有限，司法机关的功能由于自身的原因也还没有充分发挥，但从总的发展趋势而言，扩大法律的调整范围，充实和强化法律的调整作用，是我国法治建设的基本方向。过去传统的非法律调整方式应当逐渐让位于法律规范的调整。因此，通过司法实现法律调整的有效性和实在性，是法治建设最重要的实践活动。从现实来看，由于现行法律本身的不完善，还无法完全实现人们所期待的实质正义，但随着法治建设的发展，法律的进化是必然的。必须通过诉讼时刻去“唤醒”法律、激活法律，让法律实际发挥作用。也只有在实际运用中，才能发现法律的不足、推进法律的进化。法院对个别纠纷的裁判并不仅仅起着化解纠纷的作用，更重要的是通过裁判阐释法律的内涵和精神，使法律成为人们如此作为或不作为的指示和路标。应当尽量避免以法外的特定意识下的实质正义来取代法律正义，以防止对法律权威的冲击，对于特定实质正义的追求也应当通过法律的修正将其转化为法内正义。因此，让所有的起诉都变得不难，对于法治进程中的中国而言就是一个正当的、应然的命题。也只有这样才能真正发挥司法机关的作用，促进司法体制和司法机关的转型，使司法机关成为法律的“仆人”，真正服务于法治的需要。
但也要看到，法治建设或演进在我国的进程应当是渐进式的，法律体系的改进与完善需要一个过程。政策性调整向法律调整的转变也需要时间，需要立法和政策制定者根据我国的实际情况，充分考虑两者衔接的过程和具体方式。在传统观念上，我们习惯于政府的大包大揽和直接干预，习惯于以行政化的方式解决一切社会问题，广泛的政策性调整就是这种观念的反映。这种观念的改变也需要一个过程。基于这些因素，政策性调整，包括超法律的限制性调整还会在较长的时间内发挥重要的作用，超法律的政策性调整对于经济发展和社会稳定而言也并非都是消极的，只不过，我们在理念上和大方向上是以转型为目标，逐步收缩超法律政策调整的范围，并最终取消这种限制，以促进法律体系和功能的生长和完善。
在今后一段时间，应当研究在哪些方面应当对政策性调整予以收缩甚至放弃，使之让位于法律调整。在行使诉权方面，不再对起诉设限，让法律发挥实际作用。例如，对于相对单纯的法律纠纷，如含三聚氰胺的奶粉导致消费者受侵害的情形，就应当及时受理当事人的起诉，即使存在行政解决的必要，两种解决方式也是可以并存的。不予受理以及限制代表人诉讼都是观念上的问题。对于那些涉及甚至实质上是政治问题的特殊情形，法院不行使审判权也是合理的，在这方面作出政策限制既符合现实情形，也符合法理。
此外，为了维护法律的权威，应当尽量避免政策调整与法律规范的冲突。例如，在起诉制度方面，法律规定也应该适当照顾现实情形，、给政策调整一定的弹性空间，避免政策调整超越法律规定，伤及法律权威。这也是新一轮民事诉讼法修改所必须解决的问题。在民事诉讼法修改之前，可利用司法解释，从技术上解决政策调整的过渡性问题。
结语
笔者通过对起诉难涵义的分析，从模糊的多重涵义中剥离出基于司法政策调整所形成的起诉限制，并对其发生原因进行了实证分析。这种限制的基本目的是政策制定者试图实现特定的实体正义诉求。这种政策性限制有其现实的客观需要和实现限制的制度条件，在传统法治社会中这样的政策调整是必然的，也有实际意义。但这种政策性调整超越了法律，并非在法律的范围内进行，因此必然折损法律和司法的权威，导致法律秩序与政策秩序对社会关系调整的二元状态，并在特定的认识论的指导下，将法律调整置于边缘化的境地。在我国走向现代法治的社会转型（法治类型转型）过程中，法律体系将不断完善，法律调整的作用也将不断扩大，因而需要根据现代法治的权力制约基本原理构建一套与现代经济发展中必然生成的“非人格化的交换制度”相一致的司法制度。从这个意义上讲，这一司法制度也不是观念的产物，而是现代社会的必然产物。现代经济交往必须以法律为基础，以现代司法为保障。因此，再继续对起诉实行超法律的政策调整是不合时宜的。在中国社会转型包括法治类型的转型这一大背景之下，笔者认为对起诉的司法限制性调整本身也应当进行调整，逐步限制其适用，并最终予以取消，尽可能使公民、团体在法律框架内的诉求可以自愿地通过诉讼来实现，通过司法裁判最终实现法治的实在性。
