三、如何看待起诉难
在人们的普遍意识中，起诉难似乎已经预设了一个否定性前提，即起诉难与人们对起诉的要求直接相违背，人们的正当要求是起诉应当不难。起诉不难是一种正常状态，而起诉难是一种非正常状态，因此，应当采用相应的对策化解起诉难问题。但是，在对起诉难的含义进行分析之后，就会发现这样的认识其实是十分含混和模糊的。起诉难作为一个问题本身存在多个层面的涵义，而不同层面的起诉难其原因也不同。如果起诉难因法官的私利追求、法官司法水平和职业道德低下、司法地方保护等司法制度的消极因素所致，则对应的措施应当是提高法官素质、制止和防止司法腐败、克服司法的地方性等司法制度的改进问题。如果起诉难属于起诉程序过于繁杂所带来的问题，那么，在这个层面上起诉难恐怕不能算一个理论问题，也不能算是一个社会问题。事实上，因为法院经费与案件受理费之间的牵连关系，[17]有的法院甚至还希望起诉变得更容易一些。如果是基于司法政策的限制所发生的起诉难，问题就比较复杂了。从司法政策制定者和实施者的角度来看，既然法院对某些案件的处理采取了符合特定情势要求的司法调整以符合特定政治、经济、社会的要求，从而实现一定意识形态下的实体正义，就很难说这种情形下的起诉难具有否定意义，相反，从实现特定意识下的实体正义的角度来看，这种限制恰恰具有积极意义，是一种积极的“阻尼”，而非消极的阻力。现实的司法制度也为实现这种限制提供了条件。在这个意义上的起诉难就不是一个需要化解的问题，所谓解决起诉难的问题就可能是一个“伪命题”。但从人们的一般认识来看，显然人们并不认同和接受这一理解。那么，如何理解这一问题呢？
笔者认为，人们对现实中起诉限制的司法调整之所以具有“问题意识”，主要原因在于：其一，人们不能理解或充分理解具体诉讼案件中的司法政策调整。在人们的普遍意识中，法律、司法解释应当被完全和充分执行，司法政策应当服从于法律、司法解释。并且，相对于法律、既定的司法解释而言，司法政策多是隐性的，往往采取一种内部指示的方式，通过司法现有的行政化机制发挥着指导和命令作用。其二，人们对我国司法的特性缺乏了解和存在误解，往往从现代法治社会即自治型法治社会应有的司法地位和纠纷属性的单一性来理解法院在纠纷解决中的机能和独立性。这些认识与现实的差异导致人们对起诉难的否定性认识。于是问题就转化为，应该如何看待现实中的司法政策调整以及司法在我国社会中的应有相位。后一问题是一个涉及司法体制的问题，关于这一问题已有不少文章论及，笔者也有这方面的论述。就法治的基本公理而言，如果司法机关不能取得足够的权威，便不足以防止政府权力的滥用。因此本文不再赘述此问题。
关于如何看待现实中的司法政策调整，首先，从前文的分析来看，现实中的司法政策调整是有其内在根据的，即司法政策调整体现了对实体正义的追求，而且这种对实体正义的追求被置于相当高的地位，基于中国的现实情况尚不能完全否定其现实合理性。应当看到，在中国的现实情形下，许多表面上涉及法律争讼的纠纷，其中往往牵涉政治和其他社会因素，也的确不是司法机关能够独立加以处理和解决的；在我国，法律调整和规范的作用还十分有限，许多社会关系还依赖于行政性、政策性的规范加以调整；司法机关的现实地位也使其还不完全具备独立判断的能力。在诸多现实环境之下，基于对实体正义的追求，加之我国传统的实用主义、相对主义和特殊主义意识的强化，司法政策超越法律、法规、司法解释进行调整是自然的结果。在这个意义上，司法政策已经不再是实现法律的工具，而是直接实现某种意识形态、价值判断、特定道德要求的工具，成为法律调整的补强措施。
虽然这样的政策调整对于实现实体正义具有实效性，但这种超越性调整也有其重大代价，必然伤及法律的权威性，是以牺牲法律的权威，甚至牺牲人们对法治的信仰和信赖为代价的。“追求实质的正义必然严重地侵蚀法律的普遍性。”[18]诚然，司法政策的调整作用无可置疑，只要有法律、法规，在它们的实际运用中就必然存在根据具体情况进行裁量的问题。如何裁量才能符合社会、政治、经济发展以及各种利益衡平的要求是司法政策所必须考虑的，也是司法政策存在的根据。但司法政策的调整应当限于法律、法规的范围内，而不能超越法律、法规。只要承认法律、法规的规范性和强制性，那么司法政策的调整就不能是超规范性的。应当注意的是，现实中司法政策调整超规范的一个理由是，现行法律不能满足现实社会关系调整的需要。但问题是，对现实法律、法规之间冲突、矛盾和法律滞后的弥补可以通过其他方法，如立法机关对法律的解释、对法律、法规的及时修正、司法判例的指导等，即使其他方法不能弥补，也不宜用超规范的司法政策调整来实现。对于一个以建设法治国家为目的的国家而言，这样做无异于饮鸩止渴，将最终导致法律虚无主义的蔓延。以政策调整全面取代法律规制不仅不能实现从传统的人治向法治转型，反而会进一步强化传统的人治方式。
